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政府和社会资本合作（PPP）项目投资额居全国之首的云南，欲出手规范当地PPP发展，严禁新增地方政府隐性债务是一大关键。
近日，云南省财政厅发布了《云南省财政厅关于进一步加强和规范政府和社会资本合作（PPP）项目管理的通知（征求意见稿）》（下称《通知》征求意见稿），进一步明确当地新项目入库“红线”，细化不得新增地方政府隐性债务九种情形，并强调严格按效付费，不得出现政府支出责任应付未付等情形。征求意见截至11月11日。
根据财政部PPP中心数据，截至今年9月，在全国PPP综合信息平台管理库中，云南省累计PPP项目投资额为13065亿元，居各省份之首。为了防范风险，去年云南对全省PPP项目进行了自查自纠、全面复查整改，进一步规范了当地PPP项目运行。而此次《通知》征求意见稿则在此基础上，根据当地实际从规则上进一步强化当地PPP规范管理。
《通知》征求意见稿要求严守入库关口。不得通过虚增收入或虚降成本，虚报、漏报财政支出责任，虚增未来年度一般公共预算支出增长率等方式规避财政承受能力10%“红线”。
为了控制财政风险，财政部要求地方每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
《通知》征求意见稿坚守这一财政承受能力10%“红线”，并明确严禁新项目入库的七种情形。比如，使用者付费比例低于10%的项目，这跟2019年财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称《意见》）一致，主要是规避一些地方将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目现象。
云南有的条款则比《意见》更严。比如《通知》征求意见稿称，含本项目财政支出责任的情况下，本级所有PPP项目财政承受能力占比大于7%的地区，不得新入库PPP项目。财政部上述《意见》规定是财政可承受能力超过10%的地区严禁新项目入库。
财政部PPP中心数据显示，截至今年9月，云南省财政可承受能力超过7%预警线行政区共有59个，占该省有PPP项目在库行政区数量的41.3%。
《通知》征求意见稿还要求，签署的PPP项目合同，禁止新增地方政府隐性债务，并详细列举了9种情形。比如，政府向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等兜底条款。承诺社会资本的投资本金不受损失等。
另外，《通知》征求意见稿还要求，行业主管部门（或实施机构）应按照预算编制程序和要求，将PPP项目合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报财政部门审核后纳入预算草案。不得出现政府支出责任应付未付等情形，切实维护政府信用。
PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，这是一大亮点，若在实践中得到有效执行，必将对全国起到示范作用，使PPP迎来新的行情。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，云南这个文件的一大亮点是规范PPP发展，防止新增隐性债务和减少政府支付违约。近年来由于疫情等冲击，部分地方财政收入下滑，一些地方出现部分PPP项目支付延期的现象。
此外，上述《通知》征求意见稿还明确PPP项目退库五大情形，比如准备、采购阶段的项目一年内未转入下一阶段。《通知》征求意见稿强调，各参与主体应依法依规妥善处理PPP项目退库后续事宜，不得新增地方政府隐性债务，保障项目平稳实施，避免简单“一退了之”，引发处置风险的风险。
2014年起财政部等大力推广PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP项目和拟投资规模快速攀升，出现“野蛮生长”，带来一系列问题，比如一些不规范的PPP项目增加地方政府隐性债务。为了规范PPP模式发展，2017年以来财政部等强化PPP监管，清理大量不合规项目。而受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管等多重因素影响，PPP模式陷入低迷，PPP项目投资额、签约落地项目投资额呈现下滑势头。
今年中央要求推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。除了云南进一步强化PPP规范和管理外，也有广西、海南等地进一步加大PPP项目发展。
金永祥表示，各省根据当地实际情况和PPP发展阶段有针对性地推进PPP项目，这也说明PPP发展进入成熟阶段。未来一段时期，PPP在我国经济社会发展过程中将是不可缺少的经济政策选项，不同地区情况不同，将有不同的发展模式，对稳投资稳增长和防止隐性债务增长发挥重要作用，推动中国经济高质量发展。
原文如下——
云南省财政厅关于进一步加强和规范政府和社会资本合作（PPP）项目管理的通知
（征求意见稿）
为进一步加强和规范云南省政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目管理，有效防范政府隐性债务风险，根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等规定，结合我省实际，现将有关事项通知如下。
一、明确工作职责，严格规范管理
按照“分级管理、属地负责、动态调整”的原则，各州、市、县、区人民政府承担本地区PPP项目规范发展的主体责任。各级行业主管部门、实施机构负责本地区项目发起、论证、采购、运营、移交全生命周期规范实施和风险管控。各级财政部门负责项目入库退库管理、预算收支管理和监督等。
二、做实前期准备，严守入库关口
各有关部门按照职责分工，科学编制项目可行性研究报告、实施方案，规范开展物有所值评价和财政承受能力论证，并对真实性、合规性、合理性负责。不得通过虚增收入或虚降成本，虚报、漏报财政支出责任，虚增未来年度一般公共预算支出增长率等方式规避财政承受能力10%“红线”。
对于出现以下情形的，严禁新项目入库：
（一）使用者付费比例低于10%的项目；
（二）存量项目附带地方政府隐性债务，或未按规定办理资产评估及备案、权属转让、变更审批手续的项目；
（三）从政府性基金预算、国有资本经营预算中安排PPP项目运营补贴支出的项目；
（四）含本项目财政支出责任的情况下，本级所有PPP项目财政承受能力占比大于7%的地区；
（五）审计、巡视、监督等发现问题未整改到位的地区；
（六）财政支出责任已形成违约的地区；
（七）其他不符合国家和我省相关规定的情形。
三、合规开展采购，严禁新增债务
实施机构应科学合理编制政府采购文件，按照批复的可行性研究报告控制投资规模。政府采购确定的PPP项目合同核心条款应与实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告保持一致。若调整变动的，须在PPP项目合同签署前，重新履行评审及报批手续。签署的PPP项目合同，禁止新增地方政府隐性债务，不得出现以下情形：
（一）项目合同中约定的财政支出责任超出实施方案和财政承受能力论证报告中批复的数额；
（二）政府向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等兜底条款；
（三）承诺社会资本的投资本金不受损失；
（四）将项目融资偿还责任交由政府承担，或由政府为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等，由政府实际兜底项目投资建设运营风险；
（五）存在以其他“名股实债”方式融资；
（六）使用债务资金充当项目资本金；
（七）社会资本实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出责任与项目产出绩效脱钩；
（八）按照实质重于形式的原则，形成地方政府隐性债务；
（九）其他不符合国家和我省相关规定的情形。
四、硬化预算约束，严格按效付费
行业主管部门（或实施机构）应按照预算编制程序和要求，将PPP项目合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报财政部门审核后纳入预算草案。不得出现政府支出责任应付未付等情形，切实维护政府信用。
实施机构在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作。项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价。项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3—5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估。
政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（未设立项目公司的为社会资本）绩效评价结果完全挂钩。建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。
五、强化动态调整，严格监督管理
坚持以规范促发展，统筹项目推进，存在以下情形的项目应予以退库：
（一）准备、采购阶段的项目一年内未转入下一阶段；
（二）项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施；
（三）不符合规范运作要求且未按要求整改；
（四）政府和社会资本达成一致退库；
（五）其他应予以退库的情形。
各参与主体应依法依规妥善处理PPP项目退库后续事宜，不得新增地方政府隐性债务，保障项目平稳实施，避免简单“一退了之”，引发处置风险的风险。
各级财政部门可会同本级行业主管部门定期开展监督。对于监督发现的问题，涉及的本级行业主管部门（或实施机构）为整改责任主体，应层层压实责任，限期整改到位。对整改不力的将视情况予以通报并暂停该地区新项目入库。对违反PPP有关政策规定及法律法规的，追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。