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当前片区开发中大量存在的：政府授权国企做开发主体，国企招引”投资人“(建筑企业）投资并建设项目，政府以土地出让金和财税支付授权服务费的”投资人（或ABO）+EPC“模式，是否合规？
有财政部门的专业人士提出“穿透看土地出让收入仍是财政性资金，使用财政性资金作为项目的还款来源是否涉及违规举债”------这个问题对于财政部门人来说，是人家的本专业，人家就是干这个的，所以，提出的质疑很有道理。
注意，财政部门专业人士的问题，不是“土地出让金能不能用于片区开发”，而是“土地出让金能不能作为融资的还款来源”。
土地出让金用于片区开发，合规性一点问题都没有，甚至可以说，用于片区开发是土地出让金的主要用途。
一、片区开发必然包含土地储备相关工作
自然与规划资源部《土地成片征收标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）指出：“成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”
《土地储备项目预算管理办法（试行）的通知》（财预〔2019〕89号）明确：“土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）要求：“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设”
片区开发是在一定地块上进行的开发活动，必然包含土地储备的相关内容，即：拆迁安置补偿、土地征收，土地平整、道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等”八通一平“等基础设施建设。事实上，目前以片”投资人（或ABO）+EPC“名义做的片区开发项目，主要内容也是这些，这个阶段也是政府最缺钱的阶段。
二、土地储备资金的主要来源是土地出让金
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）
要求：“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决”
《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第五条明确：“土地储备资金来源主要包括：财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；地方政府债券筹集的土地储备资金；经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金等”
可见，土地出让收入用于土地储备项目，完全正当合法。
只是不要忘了：这里说的土地出让收入是前期已收储土地形成的土地出让收入，不是片区开发项目拟新开发土地的预期土地出让收入。
土地储备资金主要来源有三个：1.土地出让收入；2.国有土地收益基金；3.专项债。其中，2的金额太少，3实际是政府以未来预期土地出让收入作为还款来源发行的专项债券。
可以说，土地出让收入用于包含土地储备的片区项目，完全正当合法，而且还是土地储备的主要资金来源。只是不要忘了：这里说的土地出让收入是前期已收储土地形成的土地出让收入，不是片区开发项目拟新开发土地的预期土地出让收入。以预期土地出让收入作为还款来源进行债务融资的合规渠道是政府专项债券。
三、土地出让金用于片区开发必须执行”收支两条"线
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求：“切实加强融资平台公司融资管理……地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源......”
财综〔2016〕4号文第七条明确：“项目承接主体或供应商应当按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”
《土地储备项目预算管理办法（试行）》的通知（财预〔2019〕89号）规定：“土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算”和在预算中遵循“先收后支”的总体原则”
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）要求：土地出让收支实行“收支两条线”管理，即土地出让金必须全额缴入国库，支出只能通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，支出的项目则仅限于以下几类：（1）征地、拆迁补偿支出；（2）土地收购、收回、置换支出；（3）土地前期开发支出；（4）管理费用（招拍挂等费用）；（5）财务费用（贷款利息等）
以上的逻辑关系是，土地出让金作为政府的基金性收入，是政府预算收入的一部分，必须按照编列的收入预算，收归国库，成为政府财政收入的一部分，再根据政府编列的支出预算支付出去。当它支付出去的时候，是作为政府的财政资金支付出去的，跟它是否来自于某块地的土地出让收入已经没有关系了。
四、财政资金用于片区开发必须按照编列的预算支出
土地出让金收归政府，成为政府的财政资金，当它支付出去的时候，必须按照政府编列的支出预算支付出去。而政府对于片区项目的支付，则必须根据政府与片区开发主体签署的协议，根据协议编列的预算支付出去。
《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）指出：
“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”
“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设”
而不管涉及土地征收、收购、收回的政府购买服务，还是涉及”八通一平的“政府采购工程，均属于政府采购。
《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”
《政府购买服务管理办法》第十六条要求：“政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施”
财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》明确：“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”
而合规的”委托代建“也需要先安排预算、先落实资金，再委托代建。
最高层级关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见指出：“严禁地方政府以建设-移交（BT）方式举债或以委托代建等名义变相举债，严禁使用带资承包方式建设政府投资项目，严禁拖欠工程款”
财预〔2012〕463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》要求：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”
五、不能以财政资金延期付款的方式变相融资
无论是政府购买服务、政府采购工程、政府委托代建均需要政府按照工程或服务项目的进度编列财政预算，按照编列的预算进行支付，如果存在延期支付，实际就构成了政府的隐性债务。
按照最高层级关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见，隐性债务的定义：地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限額之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
政府要进行一片土地的综合开发，前期主要是土地收储和无经营收入的基础设施建设，但是政府没有钱、不按工程进度编列预算支出，而是让企业先行投入，政府以财政资金延期付款，付款期超出年度预算期限甚至中期财政规划期限，这实际上就是企业在替政府解决资金问题，构成政府的隐性债务。如果企业是以融资先行投入，待政府以财政资金付款后再归还融资，这个融资当然是政府的隐性债务。
六、绩效考核很难规避隐性债务
我们知道，所有财政资金支出、使用均需要进行绩效考核，绩效考核是财政资金使用的基本要求，但不能说：因为有绩效考核，所以政府的中长期支出责任就不构成债务了。如：PPP项目是要进行绩效考核的，但纯政府付费的PPP项目仍然会被认定为政府的隐性债务。
政府对于的项目的补贴，也是要进行绩效考核的，但相关隐性债务的认定标准，仍然把补贴资金占还款来源的比例作为认定隐性债务的指标，核心理念是”补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不一是隐性债务）”
PPP的政府补贴部分不被认定为隐性债务，需要满足：1.补贴款是财政的经常性支出；2.通过财政承受能力论证；3.当地所有PPP项目的补贴支出不能超过当地一般财政支出的10%；4.绩效考核；5.使用者付费比例不低于10% 其中最主要的因素是：补贴款是财政的经常性支出，而非绩效考核。
七、以增量财税”封闭运行“规避隐债存在疑问
有的片区开发项目设置为增量土地出让金和财税”封闭运行、自负盈亏“模式，以此来规避形成政府隐性债务，其理由是：原地块闲置，因”投资人“的”投资“建设才有新增土地出让金和财税收入，政府只以地块上的新增土地出让金和财税收入作为对”投资人“支付的资金来源，与”投资人“分享的只是地块上的增量土地出让金和财税收入，不对政府既有财力造成影响，不对政府既有财力增加新的支出压力，所以不构成政府的隐性债务。
这种说法乍一听似乎有点道理，但其实很有问题。以专项债为例，专项债券是明确的政府显性债务，如土地储备专项债，土储专项债是以地块出让后新增的土地出让金作为还款来源的，有明确的还款来源，不对政府既有财力产生影响，但仍需以债券的形式明确为政府债务。这说明，以预期土地出让金作为还款来源进行融资会形成政府的债务，同时，以预期土地出让金进行融资并非不可以，只是要在核定的政府债务额度内、采取显性（就是公开发行专项债券）的举债方式。
政府防控隐性债务有双重目的：既要控制债务，还要防止隐性。以政府预期增量土地出让金和财税作为还款来源，就算有明确的还款来源，不对政府既有财力造成影响，但仍然会构成政府的债务。不采取公开发行政府专项债的方式，而是由企业举借债务、实际由归属于政府的土地出让金和财税进行偿还，还会隐藏政府的债务规模，构成隐性债务。
八、“下不保底”很难规避政府的支出责任
部分以“投资（或ABO)+EPC"名义实施的片区开发项目，设置为”片区财税封闭运行、自负盈亏“，政府支付“下不保底”，即片区土地出让金等财税收入不能覆盖“投资人”的“投资”资金的时候，政府只按实际新增的财税收入向”投资人“付费，亏损由”投资人“自行承担，以此规避政府的刚性支付责任，规避政府隐性债务。但片区开发既然是政府决策的项目，”投资人“实际又确实出资给政府征收了土地、修了路、平了地、通了管网、盖了场馆，这些都是公共建筑，你政府真的可以不付款吗？
华夏幸福事件其实做了一个压力测试。目前华夏幸福出现债务危机，披露出来，欠款大户前两位是地方政府，遇到这种情况，地方政府能说不保底、不支付吗？
九、土地出让收入作为片区运营补贴存在合规障碍
华夏幸福是以PPP模式实施片区开发项目的。目前PPP项目以政府付费作为项目的一部分收入来源（不能是全部来源）在政策上是允许的，而合规的PPP项目也是可以融资的。也就是说，政府以财政资金逐年向PPP项目支付运营补贴（所有PPP项目的补贴支出不能超过当地一般财政支出的10%），构成PPP项目综合收入的一部分，再以综合收入作为还款来源向银行融资是可行的。但是，政府安排运营补贴的资金来源不能是土地出让金。
财金（2019）10号文明确：“新签约PPP项目不得从政府性基金预算（土地出让金）安排PPP项目运营补贴支出”
我们知道，PPP的政府付费是要进行绩效考核的。
在PPP项目明确不能以土地出让金安排项目运营阶段的补贴支出的情况下，以对“投资人”开发运营效果进行绩效考核，然后政府再进行支付，以预期土地出让金安排支付资金，这种模式的合规性，自然要打上一个大大的问号。
小结：
1.土地出让收入并非不能用于片区开发，而且，还很可能是片区开发前期投入的主要资金来源；
2.但这个资金来源不是以本片区未来的预期土地出让收入进行的融资资金，而是政府其他已收储地块按计划出让产生的土地出让收入；
3.土地出让收入用于片区开发必须按照编列的财政支出预算、按项目进度支付，不能延期支付；
4.以预期土地出让收入作为还款来源进行融资、以政府延期付款资金作为还款来源，极易构成政府的隐性债务。
总结：土地出让金并非不能用于片区开发，而是不能用于融资还款。
因为，有融资即表明有延期付款，而还款的资金来源是土地出让金，也就是政府的财政资金，这就是替政府融资，形成政府隐性债务。
所以，财政部门的专业人士提出“穿透看土地出让收入仍是财政性资金，使用财政性资金作为项目的还款来源是否涉及违规举债”，这个问题提得很专业、很有道理，毕竟人家是干这个工作的。
因此，土地出让金用于片区开发必须规避形成隐性债务。
土地出让金合规用于片区开发，同时又不跟片区项目的融资还款产生勾连------有没有这种可能呢？
其实《政府投资条例》和《关于做好专项债发行和配套市场化融资的意见》已为此提供了政策依据。
《政府投资条例》和《关于做好专项债发行和配套市场化融资的意见》要求我们从高质量发展的高度去规划项目和投融资模式。
不合规的项目之所以不合规，是因其不符合高质量发展的要求。高层制定《规》的目的正是为了引导各方进行高质量发展、限制低效开发。只要是符合高质量发展要求的项目，是能够在政策上得到支持的。
我们要做符合高质量发展要求的项目，要合规地做项目，就要对《规》有更深刻、更高层次的理解，而不是扣字眼或各取所需，更不能随意曲解。