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自2014年以来，基于政府与社会资本合作（PPP）模式为政府合规的融资渠道，在国家相关政策支持下，PPP模式得到了大力推广。在公共服务领域，以PPP模式实施了大量的项目。截止2021年7月份，财政部综合信息平台项目管理库显示，已入库项目10120个，金额累计156763亿元，项目数量及项目投资额都是十分巨大。
早期发起的PPP项目已经建设完成，进入了运营维护阶段，政府面临着现时的运营补贴支出责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
鉴于政府支付运营补贴时，直接涉及到真金白银的支出。为降低政府日后的审计风险，政府对于此项工作也十分重视，支付之前，需要完善相应的程序。本文从政府支付运营补贴前，需履行的前置程序，以及对前置程序的相关建议进行以下分析。
一、确定进入运营维护期的节点
PPP项目在建设期内不付费，在项目进入运营维护期再进行付费。因此，应首先确定项目进入运营维护期的节点。
关于运营日的起点，现行国家政策方面并无明确约定。但部分省市出台了相关规定予以明确，如《驻马店市政府和社会资本合作 （PPP）项目管理暂行办法》（ 驻政办〔2020〕43号）规定，“绩效评价结果经本级政府审定后，项目初始运营日期可追溯至项目竣工验收通过的次日”。
另外，《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号），在示范文本中，对污水处理厂网一体化项目以及垃圾处理项目开始运营的前提条件进行了约定。
污水处理厂网一体化项目开始运营的前提条件为项目工程竣工验收合格，或
污水处理厂处于连续稳定运行状态，且连续一定时间（具体时间双方另行约定）出水满足《运营维护服务协议》约定的出水水质标准。
垃圾处理项目开始运营的前提条件为项目工程竣工验收合格，或垃圾处理厂处于连续稳定运行状态，且连续一定时间（具体时间双方另行约定）垃圾处理产出及污染物排放达到合同约定的标准和要求；且项目公司已与电力（供热）公司签订相关的供销协议。
在项目满足上述开始运营的前提条件后，项目公司即可向实施机构申请开始运营，实施机构收到申请文件后，根据实际情况决定是否同意项目公司开始运营，并确定开始运营日。
在实践中，一般结合项目所属的行业，确定进入运营期的节点，如房建、市政领域的项目，一般在竣工验收后进入运营期；交通领域的项目，一般在交工验收后进入运营期；水利领域的项目，在完工验收后进入运营期。如为项目包的项目，也有可能根据各个子项目的建设进度，分别确定单个子项目进入运营期的节点。
因此，具体的进入运营期的节点，需结合项目的回报机制、合同的约定、行业的特定等确定。
二、完成实际总投资、运营维护成本、使用者付费的认定
在实施方案测算环节，一般暂以可研估算或者初设概算作为项目总投资，并根据预计的建设内容，核定运营维护成本、使用者付费（如有，下同），据此测算运营期内的各年度的政府支出责任。
在项目执行过程中，很少能有项目完全按照实施方案的“剧本”进行，建设内容均会有一定程度的偏离。在发生偏离之后，需要重新核定运营期内，政府方的运营补贴支出责任。在核定政府方的运营补贴支出责任之前，需要完成总投资认定、运营维护成本、使用者付费确定等工作。
1.总投资的认定
在项目实际建设完成之后，应该结合项目的实际建设内容，结合项目执行中双方的风险分配的结果，如材料价格、设计变更的风险分担，认定实际总投资，
但总投资认定的程序比较复杂，涉及的时间较长。如在建设过程中，双方存在关于总投资认定的争议，如材料价格上涨部分是否能全部计入总投资、是否存在因项目公司原因导致建设成本增加等因素，则会导致总投资认定的时间进一步延长。
在总投资认定或者争议协商期间，因项目已进入运营期，项目公司面临向金融机构还本付息的义务，如延迟收取运营补贴，有可能会导致其对于金融机构违约。
因此，建议项目公司与政府方协商，在实际总投资认定结果出具之前，明确预付费机制，即暂以实施方案（或初步设计）中的总投资，作为计算政府方可用性付费的基数，先行向项目公司支付可用性付费，在最终总投资认定结果出具之后，根据实际总投资修正前期支付的可用性付费。
2.运营成本及使用者付费的核定
运营成本以及使用者付费的变化，也会导致运营补贴支出数据的变动。
在项目竣工后，实际所需运营维护的内容基本确定，双方应结合实际需运营维护内容，结合社会资本方的报价的运营维护成本，核定所需的运营维护成本。
在核定运营维护成本时，如项目采购时，社会资本方是根据运营维护内容的单价进行报价的，如道路每公里运营费为10万元/年，则可根据实际需运营维护的里程，结合所需运营的长度，进行运营维护成本的测算。
如社会资本方的对于项目的运营维护成本报价仅为一个总额，如800万元/年，在实际运营维护内容发生较大变更的情况下，需要结合实施方案财务测算的逻辑、市场行情、运营维护的实际情况，合理核定运营维护成本。
关于使用者付费。项目在测算阶段，部分经营性内容会产生使用者付费收入，但部分项目执行中，进行工程变更，将原有经营性建设内容取消。在核定使用者付费时，首先分析原因，导致使用者付费变动的责任方，如因项目公司原因，导致使用者付费变少，则不应给与项目公司补偿，如其他原因，导致项目公司使用者付费收入增加，则也需重新核定实际的使用者付费，据此测算政府运营补贴。
在计算总投资、运营维护成本、使用者付费的过程，也是对合同履约的一个详细分析的过程，建议选择专业的第三方咨询机构协助双方开展相关工作。
三、完成绩效考核工作
《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等相关法律政策均明确规定，实施政府预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。
在政府支付运营补贴之前，项目必须通过绩效考核，如未通过绩效考核，政府方将不能支付运营补贴。
早期实施方案对于绩效考核体系编制过于粗糙，在项目拟开展绩效考核之前，会发现原有的绩效考核体系没有办法执行。因此，在政府支付运营补贴前，需要完善绩效考核体系，完成对项目公司的绩效考核。避免因绩效考核未完成，影响政府付费的支付。
在完善绩效考核体系时，可以参照《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）的规定，以及项目实施方案、PPP项目合同，进行完善。在考核体系完善时，建议重点关注绩效考核机构的应用机制、考核指标、考核次数等。为避免争议，建议最终的考核指标，需由实施机构与项目公司共同认可。
四、财政支出责任需提前纳入财政预算管理
《预算法》第四条规定，“预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）第十八条规定，“行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。”
PPP项目运营补贴数额较大，如未纳入财政预算，也可能无法支付。因此，如有项目将进入付费阶段，为保证政府方的履约能力，在进行编制下一年度财政预算的时候，政府方应当结合项目支出的数额，将支出责任列入财政预算。
项目公司也应当结合项目公司进入运营期的计划，提前提请政府方将相关支出责任纳入财政预算。
五、确定具体的支付时点
关于具体的付费时点，部分PPP项目合同中并未约定具体的日期，造成无法执行。因此，需要明确具体的支付时点。在确定支付节点时，有的项目会要求一年分期多次支付运营补贴，有的项目可能在运营满一年之后，一次性支付当期运营补贴。
部分项目，因项目公司一年多次向金融机构还本付息，在确定支付节点时，可能会请求提前支付部分运营补贴，满足其对金融机构的还本付息的诉求。
在测算年度运营补贴支出数据时，财务测算的逻辑一般是计算一个完整运营年度内的政府支出金额。如政府方提前支付当年度运营补贴，项目公司提前收到资金，对于提前收取的资金对应的时间价值，基于公平的原则，在政府支付运营补贴时，应当予以扣除。
部分项目中，政府方因为财政压力紧张，并不愿意提前向项目公司支付运营补贴，可能会要求在运营满一年度之后，且完成绩效考核之后再进行支付。
这种情况下，项目公司应与实施机构明确具体的考核节点以及支付节点，避免久拖不决，影响获取运营补贴，以至于影响项目的正常运营。
PPP项目运营补贴的支付，涉及的政府部门较多，程序较为复杂，需要提前筹划，做好相关准备工作，以保障项目公司顺利获取运营补贴，收回其投资，实现合理收益。