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在防范化解地方政府隐性债务风险被中央公开和明确的认定“重要的政治纪律、政治规矩”（国发〔2021〕5号）的背景下，严防死守，坚决杜绝新增政府隐性债务，怎么强调都不过分；但也不应该像有的自媒体所言，“矫枉必须过正”，“宁可错杀一千，也不放过一个”。15号文虽然命名为“指导意见”，但实质上属于行政规范性文件，且影响巨大，非常有必要对该文提到的关键问题深入进行探讨乃至监督。昨天（8月11日）刚刚公布的中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确，要坚持“坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限”的原则，加强行政规范性文件制定监督管理，建设法治政府，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。
15号文中，影响非常大、争议比较多、令不少人颇感费解和无奈的，是在第二条“严禁新增地方政府隐性债务”中首次明确提出“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”。
上述规定的关键词及问题包括：
1、预期土地出让收入。
按照我国基本经济、土地和预算等管理制度，土地出让收入往往是政府财政收入的重要组成部分，构成了政府财权、财力和信用的重要基础。但集体经营性建设用地按照我国《宪法》及《土地管理法》，属于集体所有，土地所有权人依法也可以出让及出租，相应的收入，应归或者主要归相应集体所有。
另外，除了市场因素外，政府的土地出让收入还受到预算管理（如人大审批，国家、省及市计提等）、土地及房地产管控等一系列因素影响，依法需以收定支、专款专用。故此，不确定性强是土地出让收入的基本特征之一。
需要探讨的问题是：
1）倘若预期土地出让收入只是约定的还款来源，不构成依赖政府信用的担保，政府依法依约没有刚性支付责任，和政府隐性债务有什么关系？这至多主要是不确定性的市场风险而已。
2）以集体所有的经营性建设用地出让收入作为还款来源，和政府的隐性债务又有什么关系？
故此，笔者认为，还是要回归初心和本源：以土地出让收入作为
还款来源，是一种附条件的支付约定，还是依赖政府信用、构成政府兜底的政府隐性债务。依据具体项目模式、交易结构、回报机制、合同条件，还款来源是土地出让收入，倘若与政府隐性债务无关，笔者认为就只是金融保险机构的市场化运行问题。
将还款来源混同或者等同于支付责任甚至隐性债务，恐怕是非常值得商榷的。
2、企业
按照15号文的表述，这里的企业应该是地方政府相关企业，包括
市场化和独立的企业主体或者社会资本（包括国有企业），也包括代表性的政府融资平台公司。
融资平台企业自不必说，按照国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的定义，其本来就是地方政府的代言人和融资工具，其性质决定了此类公司融资的还款来源是政府的所有财政收入。融资平台融资，基于政府信用和财政兜底，不管其还款来源描述为具体是那部分财政收入，都构成政府隐性债务，这是毫无疑问。2017年4月26日银监会、财政部等五部门《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”只是在纠正现实中普遍存在的现象；如上所述，从法律和事实上来看，融资平台和地方政府本来就是一体的，地方政府的整个政府财力（包括预期土地出让收入）都是其履约的当然保障，从而构成了政府隐性债务。
问题在于：市场化的企业主体完全是独立的，一般以项目为载体，以合同为基础，在平等和协商一致的基础上，可能直接或者间接与政府建立法律关系。倘若市场化的企业主体与相关主体约定以符合预算要求的预期土地出让收入作为偿债来源，并且除了约定的偿债来源外，政府没有基于信用的刚性支付责任，也即政府的支付风险由市场化的企业主体来承担，这应该是合法的，并且也不会构成法律上或者财务上的政府隐性债务。
3、来源
2016年10月11日，包括财政部在内的中央二十部门出台的《关
于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）中规定，“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。“挂钩”的表述是准确的，因为土地出让收入有一整套刚性的预算及土地等管理制度，所谓直接刚性挂钩明显违反了法律的规定，而且隐含着财政兜底责任。而“来源”，则描述的是一个符合土地出让收入不确定性特点和或然事实，是双方协商一致的结果，是附条件的支付责任，并不构成政府刚性、超范围的支付责任。
4、融资
在市场经济条件下，资本是核心的生产要素，金融是实体经济的
血液和现代经济最活跃的部分。发现价值、风险管理、服务实体经济、实现价值等是金融的基本功能和金融保险机构的生存之道，高度市场化也应该是金融保险活动的本质属性和特点。
15号文“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”的实质应该是，银行保险机构融资与否，应实质上判断相关融资是否会构成政府隐性债务。倘若不构成政府隐性债务，不管还款来源是什么，银行保险机构均应按照市场化原则操作。15号文第二条“加强融资平台公司新增融资管理”部分（经查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台）“对于不涉及地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务”的规定，充分证明了这一点。
综上，土地有国有的也有集体的，企业有政府融资平台公司，也有市场化和独立承担风险和责任的社会资本主体；抛开是否基于政府信用、财政是否兜底、特别是是否构成政府隐性债务，在“不得以任何形式新增地方政府隐性债务”标题下，笼统和一刀切的规定“不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资”，恐怕值得各方深入探讨。
是以抛砖引玉，一家之言，挂一漏万，不当乃至荒谬之处敬请批评指正。更宏大和深刻的话题、背景及政策目的，不再妄加揣测。
题外话：众所周知，财政部PPP的顶层设计以建设期计息不付息、运营期与运营绩效考核完全挂钩平滑支付为特征，政府的支付被定性为是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，并且不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。然而，多年以来，大量的综合开发项目，一直都是建设期使用政府性基金收入滚动结算的（结算周期一般不会超过两年），并不符合要求，但不少项目依然被列为了国家示范项目；2019年3月财政部财金〔2019〕10号文之后，也有直接使用政府性基金的项目入了库。