推荐资讯
财政部近期公布了人大代表建议的回复情况。在建议中，多位人大代表对地方债的使用、风险防范提出建议，财政部相应作出了回复。从回复中，可以看到一些重大的政策方向。21世纪经济报道记者根据回复整理了以下几个重要内容：
1.积极考虑提高一般债额度
河北代表团建议，进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例。此前财政部原部长楼继伟也公开建议，“十四五”时期需要优化政府债务结构，提高地方政府一般债务占比，降低专项债务占比。
其逻辑在于“十四五”规划建议提出，合理调整投资结构，加快补齐市政工程、农业农村、公共安全、公共卫生、民生保障等领域短板。“这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。”
实践中，一般债券规模明显小于专项债券，比如2021年全国地方政府一般债券限额8200亿元，而专项债务限额36500亿元。由于有一定收益的公益性项目有限，地方实际上希望有更多的一般债券额度。
财政部回复称，按照预算法及相关文件规定，地方政府一般债务以一般公共预算收入作为偿债来源，按规定列入财政赤字管理，其规模受赤字率控制，需要结合国家宏观调控需要统筹确定。关于分地区新增一般债务限额，财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算，报国务院批准后下达。
“下一步，我们将按照党中央、国务院决策部署，认真考虑你们提出的建议意见，在分配以后年度新增地方政府债务限额时，积极予以考虑。”财政部称。
2.新增一般债允许发债偿还，但发行规模要小于到期债券本金规模
对于增加欠发达地区债券再融资规模的建议，财政部回复称，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，这是防范地方政府债务风险的基本要求，其中一般债务主要以一般公共预算收入作为偿还来源，专项债务主要以项目产生的对应收益作为偿还来源。
“为了避免道德风险，中央对地方政府债务实行不救助原则，由地方政府依法承担全部偿还责任，地方政府应按规定将地方政府债券到期还本付息资金足额列入年度预算，确保法定政府债务不出现任何风险。”财政部称。
同时，为了缓解地方财政到期还本付息压力，对地方政府债券中属于置换存量政府债务发行的地方政府债券和新预算法施行（2015年1月1日）后发行的新增一般债券，原则上允许地方政府按到期本金规模发行再融资债券，发行规模小于到期债券本金规模，分年逐步缩减；对属于新预算法施行（2015年1月1日）后发行的新增专项债券，到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内发行再融资债券。
“据此，各地可按规定做好到期政府债务的偿还工作。对符合条件的到期地方政府债券，可按规定申请一定比例的再融资债券，缓解到期偿债压力。”财政部表示。
3. 不宜将专项债调整权限下放市县
对河北代表团提出的“增加地方债券项目调整自主权”的建议，财政部回复称，2020年财政部印发了《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），明确赋予地方一定自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。
财政部进一步解释称，需要说明的是，按照预算法及国务院有关文件规定，地方政府举借债务由省级政府在国务院批准的限额内通过发行地方政府债券的方式进行，省级政府是地方政府债务举借的法定主体，按照权责一致原则，地方政府专项债券项目用途调整也应由省级政府依法调整，不宜将调整权限下放市县。
“下一步，我们将及时出台专项债券用途调整工作指引，进一步细化明确调整的具体要求，指导地方做好专项债券项目调整相关工作，进一步提高债券资金使用效益。”财政部回应称。
4.论证地市发债的可能性
在回复“关于支持地市级自发自还地方政府债券的建议”时，财政部表示：
预算法（2014年修订）规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和地方政府债务预算管理办法相关规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借；经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行地方政府债券。
“下一步，我们将认真考虑所提建议，会同有关方面积极开展前瞻性研究，认真论证相关政策可行性。”财政部称。
在当前实践中，地方政府债券的发行主体为31省份和大连、青岛、宁波、厦门、深圳计划单列市及新疆生产建设兵团等六个具有省级经济管理权限的地方，共计37个发债主体。
但这也衍生出一些问题。因为地方政府债券的发行主体和最终偿还主体是省级政府，省级兜底的机制使得市县政府重申报、轻使用和管理，市场机制无法发挥制约作用。一些金融机构也相应放松了风险管控要求，使得市场约束进一步失效。
从财政部的回复看，“市县发债”仍是偏中长期的建议方向，离落地还很远。
5.定期组织财政部各地监管局对地方债使用情况开展核查
对于“关于加强项目管理的问题”，财政部坦言，部分地区仍然存在违规使用政府债券资金的问题，有的甚至用于建设形象工程、面子工程，为地区经济社会发展埋下了隐患。
财政部称，要加强监督管理，从严审核把关。一是会同发展改革委明确项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须用于有一定收益的公益性项目，不安排一般房地产项目、产业项目、租赁住房建设以外的土地储备项目，不得用于偿还债务，对地方上报的专项债券项目从项目成熟度、项目合规性、融资收益平衡等角度进行审核把关。
二是对专项债券项目实行穿透式监测，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等情况，实现对项目全周期、常态化风险监控。印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险。
三是定期组织财政部各地监管局对新增地方政府债券使用情况开展核查，确保地方政府债券资金使用符合管理规定。
“下一步，我们将加强对地方建设项目的资金管理，从严从紧审核把关，严禁将债券资金用于建设形象工程、政绩工程及脱离财政实际的工程，研究制定负面清单，建立加强高风险地区约束性管理相关制度，加强项目审核把关、落实刚性约束，对违法违规举债建设形象工程、政绩工程行为发现一起、查处一起、问责一起。”财政部称。
6.加强专项债券支持棚户区改造政策的研究
对于加大新增政府专项债对棚改项目建设支持力度的建议，财政部回复称，按照国务院统一部署，2021年专项债券重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程（含棚户区改造）等领域。对于棚户区改造项目，主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目，不得用于土地储备和房地产项目。
“下一步，我们将按照党中央、国务院决策部署，会同有关部门继续加强专项债券支持棚户区改造政策的研究，指导地方做好专项债券的发行使用，发挥专项债券对重大民生工程建设的积极作用。”财政部称。
Wind数据显示，2019年棚改专项债发行0.7万亿，占全国专项债发行规模的三分之一，是发行规模最大的专项债种类。不过由于棚改专项债形成的实物工作量有限以及对投资拉动不足，2019年9月-2020年4月棚改专项债暂停发行，但2020年5月恢复发行。
今年7月，国家发改委向地方下发通知，要求做好2022年地方专项债项目前期工作，棚改项目仍在支持的行列。
7.合理确定专项债券使用范围
对于合理扩大政府专项债券使用范围的建议，财政部称，2021年新增专项债券重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。坚持专项债券用于有一定收益的公益性项目，不得用于偿还债务，不安排一般房地产项目，不安排产业项目等。
“下一步，我们将认真研究，继续完善专项债券管理，合理确定专项债券使用范围，提高专项债券使用效益，发挥专项债券对促进地方经济社会发展的积极作用。”财政部称。
8.暂无必要在国库开设债券资金专用账户
对于健全地方政府债券资金拨付管理机制的建议，财政部回复称，按照现行制度规定，财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。实际执行中，政府收支分类科目中设置了“地方政府债务收入”科目，专门用于核算反映地方政府取得的债务收入，可以满足债券资金相关管理要求。
“因此，暂无必要在国库开设债券资金专用账户。”财政部回复称。