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随着“城市更新”成为近年来的热词，其与“片区开发”概念存在何种异同，二者的差异及共同之处有哪些，成为一个重要问题本文试加以分析：
一、概念及侧重点解析
（一）片区开发
1.概念
片区综合开发，实践中又称区域综合开发。区域综合开发在我国现行的法规政策中尚无统一和明确的定义，一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。关键内容通常包括战略定位、规划设计、土地一级开发、基建公服建设、产业和内容导入、运营管理等，常见形式包括三区（园区、景区、旧城区），内容包括旧城改造、工业园区、产业新城、特色小镇、旅游综合体等。
2.适用范围
（1）处于城镇化早期、财政能力不足的地区，用于拉大城市框架，扩大城市规模（因此融资、合规性是其关注重点）；
（2）到了城市化中后期，产业发展方式、以人为本的城市服务、持续改进营商环境、产业导入形成增量税收，因此财政收入、经济发展贡献是其主要考虑因素。
3.内涵及外延
（1）狭义的片区开发包括土地一级开发（土地平整、市政基础设施）和二级开发（商业及公用事业项目）；
（2）广义的片区开发则向上延伸到区域系统规划的编制，向下包括区域运营的投融资运作、区域招商及运营等内容。
（二）城市更新
1.概念：各地的办法对于城市更新的概念定义不尽相同，归纳起来即城市更新是对于特定城市区域的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等开展的综合整治、功能改变拆除重建及历史保护等。
2.城市更新目的：推动城市高质量发展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。（源自十九届五中全会 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》）
3.模式转变：推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。
4.内涵及外延
（1）狭义的城市更新：包括老旧城区的整体更新，城市风貌保护与更新，推动园区、核心区的智慧化改造。其中：
①改善城市基础设施的，涉及拆迁、保障性住房建设、租赁住房建设、老旧小区改造、道路升级与改造、更新管网；
②生态环境治理的，涉及修复河湖水系和湿地等水体、保护城市山体自然风貌、完善城市生态系统、改造完善城市河道、堤防、水库、排水系统设施；
③提升公共服务的，包括新建或扩改建教育设施、医疗卫生设施、养老托育设施、社区公共服务设施；
④完善城市管理的，包括信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造。
（2）城市更新的外延：
①完善城市空间结构。健全城镇体系，构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，落实重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发。
②实施城市生态修复和功能完善工程。
③强化历史文化保护，塑造城市风貌。
④加强居住社区建设。
⑤推进新型城市基础设施建设。加快推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，全面提升城市建设水平和运行效率。
⑥加强城镇老旧小区改造。城镇老旧小区改造是重大的民生工程和发展工程。
⑦增强城市防洪排涝能力。
（三）综述
综上：
1.片区开发的概念出现相对较早，其存在贯穿于我国城镇化的前期、中期、后期；而城市更新主要是城镇化的中后期出现；
2.片区开发主要考虑经济及税收因素，更注重财务层面的“区域平衡”，而城市更新更重视存量提质改造，综合因素更多。
3.片区开发更注重新建，其关注的空间范围相对较小，其包含的工业园区开发、景区开发等内容是特色内容；而城市更新较多改造，其关注的空间范围相对较大，更多是智慧城市管理。
4.片区开发在城中村改造、旧城改造等涉及城区内容时，与城市更新具有高度重合性，可视为城市更新的组成部分。
二、历史沿革
（一）片区开发
1.早期
片区开发最早可以追溯到改革开放初期的招商局蛇口工业区。1979年1月，国务院正式批准设立位于深圳市南山区的蛇口工业区，由当时的央企招商局集团全资负责开发、投资、建设、经营及管理。蛇口工业区是新中国后第一个对外开放的地区，并且是一个配备厂房（部分后来改为科创办公室）、商业大厦、住宅及港口（赤湾港、妈湾港、蛇口邮轮中心）等设施的现代化工业及商住园区。到了20世纪80年代，各地相继设立经济特区、经济技术开发区和高新技术产业开发区，这些均以片区模式，成为经济重要组成部分；
2.发展期
1994年的分税制改革使土地成为了地方经济发展的关键生产要素，作为区域产业和经济发展的重要载体，形形色色的园区迅速建立，并快速向各级城市、县域扩散。1998年的住宅商品化改革，房地产行业开始了近二十年的迅猛发展。在地方政府需要资金、房企需要土地的大背景下，以房地产换基础设施的模式开始盛行，即房企在协议拿地的同时，承诺进行市政道路、学校医院等相关基建公服的配套建设。
3.政策收紧
2001年的建设用地土地收储制度和2003年施行的土地招拍挂制度，标志着我国的土地使用开始规范化。2004年国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，正式叫停了此前盛行的以协议出让经营性用地的做法。此项政策正式将土地一级开发从先前的模式中剥离。于政府而言，在经营性用地出让日益公开化和规范化、土地价值不断提高的情况下，原本以大量土地换基础设施的模式已不具备经济性；另一方面，此前爆发式的开发和建设，导致各类园区和新城等内容冗余，功能重复，同质化以及土地资源流失等问题凸显。国家层面开始重视园区的前期规划和规范发展，国务院从2003年开始对全国各类产业园区进行清理和整顿。
4.转型升级
园区的城市化使得产业用地在城市功能的支撑下具有更高的溢价空间，而住宅用地也因为产业引入带来的人口增长而更具有开发价值。一些具有前瞻性的房地产开发企业开始意识到传统以土地为核心的城市建设难以实现可持续发展，因此开始向城市资源整合、提供配套服务的“城市运营商”转型。其他的区域综合开发投资者则开始注重区域功能定位、规划设计与二级开发的联动，从传统的建设投资升级为产业服务，逐渐形成了如今片区开发的基本架构。
关于片区开发的各项规定散见于土地、规划、园区建设、开发区等文件中，2014年前后，在国家推广PPP模式的政策利好下，区域综合开发开启了新一轮的繁荣发展。国家各部委均出台政策，鼓励和支持区域综合开发采用PPP模式。
（二）城市更新
1.早期
城市更新严格意义上说属于舶来品，城市更新运动(urban renewal)始于1960年代1970年代的美国，当时是为了解决高速城市化后由于种族宗教收入等差异而造成的居住分化与社会冲突问题；1980年代初期，我国就有规划与建筑类的专家学者提出城市更新的各种概念。2000年以后，越来越多的学者关注城市更新领域，相关学术文章也越来越多。
2.实践
2009年，广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省，发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，实现了若干政策突破，全面启动了“三旧”改造工作。在其指引下，深圳市在当年12月施行了《深圳市城市更新办法》，首次在地方政府层面提出了“城市更新”这一概念。2012年1月21日深圳市政府下发了《深圳市城市更新办法实施细则》，2016年11月12日深圳市政府修改了《深圳市城市更新办法》。
3.迅速发展
（1）2013年，国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》；《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》；
（2）2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》；《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》；
（3）2015年12月，中央城市工作会议强调城市发展要坚持集约发展，框定总量、做优增量、提高质量，将城市更新确立为未来城市建设的核心工作；
（4）2015年12月，广州颁布《广州市城市更新办法》；
（5）2015年5月，上海市颁布《上海市城市更新实施办法》；
（6）2016年，《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》
（7）2016年，中国城市规划学会恢复成立“城市更新学会委员会”
（8）2016年，珠海颁布《珠海经济特区城市更新管理办法》；
（9）2017年，《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》；
（10）2017年，《上海市城市更新规划土地实施细则》；
（11）2019年，《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》；
（12）2020年，《关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》；
（13）2020年，广州市《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》、《广州市深化城市更新工作推进高质量发展工作方案》；
（14）2020年，2020年4月26日成都市政府下发了《成都市城市有机更新实施办法》；
（15）2020年5月25日南京市规划资源局、房产局、建委下发了《开展居住类地段城市更新的指导意见》；
三、实施主体
（一）片区开发
1.在“十三五”期间，与社会资本合作进行片区开发成为了市场主流
各类建筑企业、地产集团、产业公司纷纷积极拓展片区开发项目。虽然同是开发片区，但不同的企业有不同的诉求，但总体思路是非常一致的，即通过一系列资本运作、以较小的资本金比例撬动一整个区域的开发，并通过片区开发的主导权、运营权获得片区中的优势项目，藉此获得超额收益。
2.当前片区开发模式逐渐回到了政府“一套班子、两块牌子”的模式
自2018年开启全面“降杠杆”以来，企业的资本游戏开始受到各种限制，小资本大杠杆的模式已不再可行；社会资本参与片区开发项目的热度、力度随之大幅下降。同时，在整个经济周期下行、去产能的过程中，产业新城的招商引资工作都非常困难。在兜兜转转许多年后，通过成立政府管委会、管委会成立开发公司的模式来长期耕耘片区开发项目。
（二）城市更新
1.属于政府投资范围的公益性项目，由政府部门作为项目的实施主体；
2.属于半公益性的、资金能够自平衡的准公益性项目，由城投公司作为实施平台；
3.属于市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的，可通过竞争性方式选择社会资本作为实施主体。
在新时代的城市更新项目中，往往是同时具有公益性、准公益性、经营性项目，因此实施主体可以有多个；根据不同的实施范围，将实施工作进行划分和分配，根据具体的工作内容选择适宜的实施主体。
四、实施程序及资金闭环
（一）实施程序
片区开发与城市更新类似。尽管政策各地侧重不尽相同，但基本都是围绕目标原则、规划制定、实施程序三块内容。在实施过程之中，各地对于引入社会资本的方式以及项目平衡的方式也有区别，基本逻辑都还是通过二级开发收入平衡一级与二级开发成本。
其中：
以政府部门作为实施主体的，采用政府投资、地方专项债券等模式实施；
以城投公司作为实施主体的，采用市场化运作、整体资金平衡、ABO等模式实施；
以社会资本作为实施主体的，采用招商、PPP、混改等模式实施。
（二）资金闭环
片区开发与城市更新类似，资金平衡方式分别为固定收益与两级开发联动两种。
① 固定收益即政府根据与社会资本签订的协议，从土地出让收入中支付拆迁费与合理利润给予社会资本。
这里的政策争议主要为土地出让收入属于财政性资金，使用财政性资金购买工程、服务及货物属于政府采购范畴，该范畴项下政府预算必须先行落实与土地出让后支付费用时间点相悖。其商业逻辑较为简单，社会资本结合一开成本与政府给予的回报决定是否参与，由于该种模式利润固定且稀薄故较难吸引社会资本。
②两级开发联动
两级开发联动的政策有以下几种：
一级开发的招投标与二级开发的土地招拍挂并入一标；二级开发土地协议出让给一级开发中标主体；在一级开发前通过并购等方式成为项目权利主体。
两标并一标的政策争议主要为是否涉及毛地出让，协议出让的政策争议主要为是否违反了土地使用权公开招拍挂的精神。有些地方政府在政策制定时已与有关主管部门进行了充分沟通，一般不会存在政策合规性问题。
二级开发的主要收益由规划审批后的容积率和配建安置与公益设施面积决定。
五、结语
随着城镇化的推进，片区开发的概念范畴逐渐扩大，并有成为城市更新项下子目的趋势。城市更新的实施目标是远大的，但在短期之内也是非刚性的。如果涉及项目前期工作不成熟的、市场环境不支持的、项目自平衡有缺口的，在“资金平衡”为基础上，公益性投入要量力而行，避免造成新增地方政府债务，也避免无效投资。