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2020年11月5日，自然资源部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》首次明确了成片开发的概念，即指“在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。土地成片开发又称片区开发，从实际操作来看，这是一个综合性工程，涉及大量的拆迁安置、土地一二级开发、三级产城运营、基础设施建设、公共服务提供等建设任务，又承担了城市资源经营和管理、环境综合整治、企业扶持和产业发展等经济发展职能，涉及到土地、规划、投融资、建设运营、产业发展等众多交叉领域。
投融资是片区开发中必不可少的环节，是实现规划到建设运营的桥梁，也是连接政府、平台公司、金融机构、社会资本等各方参与主体的纽带。政府、平台公司、社会资本、金融机构是片区开发项目的核心参与主体，本文将从这些参与主体参与片区开发项目存在的障碍及目前可行的路径等角度展开分析。
一、片区开发投融资面临的问题
（一）片区开发投融资的误区
片区开发的投融资体系构建从狭义上来讲会涉及到三个层面：一是基于土地，从片区空间演进、规划情况、开发建设进度等涉及土地的方面去考虑；二是基于项目，从片区内的项目组团匹配、时序安排来考虑；三是基于开发模式，从政企的合作模式、未来的支付路径以及项目的融资模式进行整体构建。
实践中，片区开发容易进入两个极端：一种是在政府处于完全主导地位的情况下，其更多地关注建设任务的完成，而很少考虑开发时序差异带来的资金、资源配置问题以及各利益主体的平衡，既导致建设的盲目性和低效性，又带来因利益冲突和价值提升缓慢而导致的项目失败；另一种是政府将片区开发的任务完全交给社会资本主导，社会资本出于逐利性会优先选择价值提升更快的经营性项目建设，导致具有社会效益而无现金流的公益性项目建设滞后，从而影响了片区开发进度的平衡和区域功能的实现。
（二）地方政府融资路径受限
地方政府作为片区开发的主体，主要承担着片区开发的两大建设任务，一是土地征收或房屋拆迁安置，二是基础设施及公共服务设施建设。
财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）列示了政府融资路径的负面清单，包括：
1、地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
2、金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
3、地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
（三）社会资本融资困境
社会资本参与片区开发的目的是收回投资并获取合理回报。从政府视角来看，片区开发项目的主要收入来源为土地出让收入、一二级开发过程中所产生的税费以及产业培育形成的税收。无论是划入政府性基金预算的土地出让收入，还是划入一般公共预算的各类税费都无法直接支付给社会资本或金融机构。由此，导致纯政府付费项目与依赖政府基金预算作为平衡资金来源的片区开发项目亟需寻找新的发展模式。
二、片区开发的投融资方式分析
在目前防范化解地方政府隐性债务风险，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预（〔2018〕34号）及《政府投资条例》（国务院令第712号）等规范地方政府投融资行为、防控隐性债务风险的一系列政策不断出台并严格实施的大背景下，投融资模式的选择和应用都不能突破和逾越上述规定，更不能带来政府违规举债和隐性债务的风险，必须在依法规范的前提下打好组合拳、权衡多种要素选择和确定片区开发项目的投融资模式。
1、财政直接投资模式
财政直接投资模式主要是指由政府通过政府采购的方式，根据《政府采购法》的相关规定履行政府采购程序采购工程或服务，并由财政直接支付的模式。需要注意的是，根据财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，禁止土地前期开发采用政府购买服务模式。
2、债权融资模式
根据财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委共同发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
社会资本参与片区开发的债权融资模式包括以社会资本方的集团公司或股东授信融资、以项目公司名义融资以及国家专项基金三种路径。其中专项基金是国家发改委通过国开行、农发行、向邮储银行定向发行的长期债券，最为典型的是特色小镇专项建设基金。
3、PPP融资模式
PPP合作模式中引入社会资本的目的即为了实现融资，金融机构与社会资本在PPP项目的合同约定范围内，参与PPP的投资运作，最终通过股权转让的方式，在片区开发建成后，退出股权实现收益。社会资本与金融机构参与PPP项目的方式也可以是直接对PPP项目提供资金，最后获得资金的收益。
需要注意的是，在财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）发布后，新签约项目被禁止以包含土地出让收入为主的政府性基金预算作为PPP项目的财政补贴或预算支出安排，使用者付费及可行性缺口补助类项目也因财承空间的限制越来越少，大量原采用PPP模式的片区综合开发类项目改为采用了政府与社会资本的“合作开发”模式。
4、基金模式
基金参与片区开发根据投资目的不同可以区分为股权投资基金和产业基金，其中股权投资基金又可分为天使基金、创业投资基金、并购基金、夹层资本等。片区开发在导入产业时，往往需要引入产业基金，包括以政府为主导的政府产业引导基金、以金融机构或社会资本为主导的产业基金。
5、信托模式
项目公司委托信托公司向社会发行信托计划，募集信托资金，然后统一投资于目标项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。
6、政府债模式
从地方政府发债的角度来看，《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）明确，地方政府专项债券坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。由此，土地储备专项债遭遇封堵。
7、企业债券模式
项目公司在满足发行条件的前提下，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，可以在银行间交易市场发行永（可）续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。
8、融资租赁模式
项目建设运营过程中，项目公司可以融资租赁的方式融资，包括直接融资租赁、设备融资租赁和售后回租等方式。
9、资产证券化模式
片区开发建设涉及到大量的基础设施、公用事业建设等，基于我国现行法律框架，资产证券化存在资产权属问题，但在“基础资产”权属清晰的情况下，可以使用这种金融创新工具。
10、供应链融资模式
供应链融资是把供应链上的核心企业及其相关的上下游配套企业作为一个整体，根据供应链中企业的交易关系和行业特点制定基于货权及现金流控制的整体金融解决方案的一种融资模式。供应链融资解决了上下游企业融资难、担保难的问题，而且通过打通上下游融资瓶颈，还可以降低供应链条融资成本，提高核心企业及配套企业的竞争力。
11、政府与社会资本合作开发模式
社会资本方作为项目投资建设人，与市府授权的国有企业或国有平台公司共同出资注册组建项目公司，由项目公司负责项目的综合开发。其中，社会资本方（投资人）主要负责项目投融资、施工和管理，为项目提供资金、技术和管理资源支撑，保证项目的顺利推进。也有部分项目的实施通过引入基金模式开发建设和运营管理。实务中的合作开发模式主要有ABO模式、F+EPC模式、片区特许（经营）开发模式等。
其中，ABO模式是由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作模式。ABO属于政府采购行为，ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容，协议中规定的采购内容是服务，即属于政府购买服务；协议中规定的采购内容是工程，即属于政府采购工程。
“F+EPC”模式一般是某政府平台公司作为建设单位负责承建和实施，社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后由政府国有企业或平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目投资及建设成本和一定的利润。
三、片区开发的投融资建议
1、坚持合法合规合理性原则。基于地方财政资金不足，PPP模式10%上限约束，严控地方政府隐性债务的严峻形势，对片区合作开发项目融资方式的依法合规要求，在拟实施片区合作开发类项目时，首要的是应在规避违规违法举借债务以及政府隐性债务风险的前提下，设计最符合片区实际发展情况的融资模式。
2、坚持多元化模式并用。片区开发应是“以政府为主导，以企业投资为主体，以功能实现和产业发展为目标”的市场经济行为，多元化的投融资模式可以更好的发挥资源优势，实现片区开发的可持续发展。投融资规划可以通过对片区开发的内外部经济和政策环境以及资源配置进行合理分析，在法律政策范围内，综合运用多元化的投融资模式，保障资金来源的可靠性，有效防范地方政府债务风险和项目融资风险，亦能更好地实现主体功能定位、资本价值提升和产业发展。