前日，国家发改委公布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）。再次提出，要实施新型城镇化战略，大力提升县城公共设施和服务能力，加大县城吸纳人口能力，并扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深。
《通知》中提出了优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施、垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所、市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造、产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场等17个领域具体工作任务。
但是，县级政府的财政状况大多不容乐观；在“后疫情时代”更是尤为艰难。县城开启新一轮建设的资金从哪里来呢？
从本轮建设的重点领域来看，大部分都是公共服务方向的。其中有很大一部分都拥有现金流，只是没有办法满足市场化要求，需要政府适当进行补助。因此，虽然本轮县城建设领域多、任务重，但仍然有办法可想。
从中我们不难发现，支持县城新一轮建设的资金来源与积极财政三大政策高度重合；结合政府投资要侧重于“两新一重”、强调新型城镇化来看，县城建设将是本轮基建发力的重点，各项积极政策都将对此多为眷顾。
另一方面，随着资金面的打开，能够用于县城建设的资金来源也不仅仅只有政府，还有城投和社会资本，都可为县城建设添砖加瓦。
今年初的金融改革，已经确定将降低企业的发债门槛；其中将直接受益的，莫过于层级较低、未能拥有2A评级的县级城投。在城投债历经充分考验后，城投债下沉的趋势已经非常明显；尤其是降低企业发债门槛后，县级城投似乎算得上不错的标的。因此，县级城投发行的企业债、公司债都即将登上舞台；既解决基层政府的资金问题，又使打开的债券发行之路保持稳定。
如今的大环境是敏感的，积极财政政策需要有力度，但又不能引起过度关注。此时，政策性银行又再次承担起自己的任务，成为了“放水”最优的选择。既可以定向定量，又不会过度扰乱市场。正如曾经的棚改贷款一样，虽然县级城投问题多多，但政策性贷款总是有力的、能够具体支持项目建设、并不产生过度风险的。
此外，这些有一定经营性的领域，除了通过平台融资实施外，PPP模式也是一条不错的道路；既可以帮助县级政府解决资金问题，又能够适当激励公共服务运维效率。在如今的市场成本下，PPP项目的收益率已经重新具备吸引力；若地方政府能够提高稳定的缺口补助，那么许多县级政府项目也不再是问题。
在政策的引领和资金成本的改善下，县城建设的资金问题并不困难。县城虽小，但我国很大；无数个县城的项目汇聚，将形成一股很大的能量，成为本轮基建投资中不可忽视的板块。
有关地方政府基建资金的筹集路径，信贷白话薄著老师于去年6月曾有专门文章，兹录如下：
三、地方政府合规筹资的25条路
中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》是一份非常好的文件。好就好在它务实求真，疏堵结合。
如，它要求在严控地方政府隐性债务，坚决不走无序举债搞建设之路的同时，厘清政府和市场边界，鼓励依法依规市场化融资。
允许合法合规融资行为，鼓励依法依规市场化融资--文件的这种表述说明，合法合规的融资一直都是存在的，前提是厘清政策边界。
这也与我们一直以来的观点一致。事实上，神州大地，自严控隐性债务以来，合法合规的融资每天都有，每天都在增长着。
很多人茫然，只是视野不够开阔，学习不够细致，政策边界搞不清。
当然，市场化融资的基础是还款来源，有未来预期收入，收入包含经营性收入、资产转让收入、政府合法合规的资金支持、筹资性现金流入等。所以，核心还是壮大收入来源，扩展资金来源。这里，我们把概念扩展为地方政府筹资。我们说，地方政府合规筹资有25条路：
1、争取额度，发行地方政府一般债券、专项债券、项目自求平衡债券。合规要求参见我们此前发布的《债券大年，我们梳理了以下地方政府债券管理政策》
2、平台转型，做大做强城投，发挥城投的作用，发挥城投互相引流的作用（这句要仔细读）
3、发行企业债和项目收益债，运用好发改系统各类债券和融资工具。
4、合理规划专项债项目，充分挖掘项目经营性，合理利用“专项债+市场化融资”模式。
5、合规运用PPP模式。不适合PPP模式的项目主动退库，腾出额度用于合适的项目。2015年我们就是这个意见。
6、运用好特许经营模式。几年的实践下来，我们认为应全面理解投融资改革，实事求是运用狭义PPP及特许经营等多种模式。
7、有限、合适的范围内运用政府购买服务和采购工程模式。2016年初，我们首先发现了政府购买服务模式，提出了9大风险及12项风控措施。87号文之后，政府购买服务基本叫停；棚改也在住建55号文后叫停。但部分真实的购买服务以及土地征迁安置补偿以及3年期内的政府采购工程仍有操作空间。
8、以改进型ABO模式，结合政府有限支持，实现企业市场化融资。ABO是授权建设运营，坊间多有对ABO望文生义的理解和使用，其合规性难以保证。ABO有其适用局限，改进型更能满足合规要求。
9、综合企业融资、项目融资、政府间接支持等理念，实现合规F+EPC模式。合规的F+EPC不是施工企业为政府投资项目垫资。
10、其他符合以财政性资金支持《国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（链接）的模式。政府可合规给给企业资金支持。
11、合理确定公共服务和基础设施项目的价格，适当延长运营期限，增加项目的可融资性，以及对于社会投资者的吸引力。
12、政府与社会投资者采用股权合作方式，政府少分红或不分红，提高对社会投资者的吸引力，从而为本地建设和发展引入资金。注意：引入社会投资者，不是只能采用狭义PPP模式。
13、合理合规配置各类资源，提供土地使用，赋予专营地位等，使项目具有可融资性。做好区域跨行业跨平台跨所有制的投融资规划。
14、挖掘、增加基础设施项目的商业价值。基础设施的建设要考虑市场需求，增加商业用途。即使是欠发达地区，只要当地有人民，哪怕人民社保也靠转移支付，只要能把人民的消费留下来，就是很大的功绩。
15、设立按出资额承担有限责任的担保公司，利用好市场化的担保、增信工具。
16、盘活存量资产的融资。TOT、ROT、TOO，转让股权、转让经营权、引入投资者等。
17、以未来收益为支持的融资。资产证券化，ABS、ABN、REITs等。
18、深刻分析区位优势、资源禀赋和市场潜力，规划具有市场吸引力的项目，做好招商引资和产业导入。金融机构可利用全系统的产业分析和客户资源予以协助。
19、以土地开发的终端产出（房屋销售或租赁收入）为还款来源，而开发的符合商业逻辑的、注意全产业链各个环节合规的融资模式。此模式应关注终端产出的市场需求，以项目的自平衡开展市场化融资。
20、运用好上市和非上市两种资源，投贷结合，放大融资价值。
21、分析中央补短板、扶贫开发、促进区域协调发展各项政策，了解投资重点，争取资金和项目支持；
22、利用建设用地指标增减挂钩平衡政策，做好土地资源保护，并获取资金。
23、利用好乡村振兴政策和农村土地流转、三权改革等政策，通过打通农村居民融资，返哺公共项目。
24、结合两类国资改革，优化产业、企业、资源、资产组合，扩大融资能力。
25、规划好本地的资源条件、招商能力、融资方式，深刻国家理解政策，合理配置项目的公益性、准公益性、商业属性，综合运用政府投资、商业开发、广义政企合作等方式，并考虑资金的滚动可接续性，系统筹划区域投融资活动，获得可持续的健康的最大化发展。
合法合规的筹资路径一直都在那里。因为有人迷茫，因为有人担心被问责而不作为，所以中办国办通知：鼓励依法依规市场化融资！
四、附：《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》内容概要：
今年的《政府工作报告》提出，大力提升县城公共设施和服务能力。国家发展改革委近日印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（以下简称《通知》），部署抓紧补上疫情暴露出的县城城镇化短板弱项。
《通知》要求：
-
各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源，重点投向县城（县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域）新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。
-
兼顾县级市城区（市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域），以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，将其一并纳入目标区域。
据统计，县及县级市数量占全国县级行政区划数量的三分之二。2019年底，县和县级市数量分别为1494个和387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。
从经济看，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近五分之二。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近四分之一。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人和0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。
国家发展改革委规划司有关负责人表示，考虑到镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇（数量约为158个、镇区常住人口约为0.3亿人），已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模，但公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施仍按照镇级来配置，与实际民生需求相比存在很大缺口，“小马拉大车”的现象日益凸显，因此将特大镇一并纳入此次的县城城镇化补短板强弱项工作。
《通知》要求：各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进17项建设任务。
-
围绕公共服务设施提标扩面，优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施；
-
围绕环境卫生设施提级扩能，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所；
-
围绕市政公用设施提档升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造；
-
围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。
县城城镇化补短板强弱项项目的资金从哪里来？
该负责人表示，将统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，区分公益性、准公益性和经营性项目，合理设计资金保障方式，既拓宽财政资金投入渠道，又调动金融资本和工商资本投入的积极性。
《通知》明确，依据《全国主体功能区规划》及各省级主体功能区规划，立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类推进建设的支持引导机制。
-
优先支持东部地区基础较好县城建设，率先实现城镇化高质量发展。
-
有序支持中西部和东北城镇化地区县城（含边境地区重点县城）建设，加快增强人口经济承载能力。
-
合理引导中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区县城建设，提高对农业农村发展和生态环境保护的保障能力。
“在此基础上，为加快形成投资效益、尽快形成实物工作量，并强化典型引路、发挥头雁效应，我们会同各地区以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在120个县及县级市开展示范工作。”上述负责人表示，对这些示范县及县级市，将加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板强弱项项目范畴，建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式，并以现场会、典型案例推介等方式推广好的经验做法。
“各地区要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况，本着‘缺什么补什么’的原则，坚持靶向发力、精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。”该负责人表示。
《通知》强调，各市县要尽力而为、量力而行，严防地方政府债务风险，审慎论证项目可行性，优选项目、精准补短板、不留后遗症。
-
严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益；
-
严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足；
-
严防“大拆大建”，优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式；
-
严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针。
前日，国家发改委公布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号）。再次提出，要实施新型城镇化战略，大力提升县城公共设施和服务能力，加大县城吸纳人口能力，并扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深。
《通知》中提出了优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施、垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所、市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造、产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场等17个领域具体工作任务。
但是，县级政府的财政状况大多不容乐观；在“后疫情时代”更是尤为艰难。县城开启新一轮建设的资金从哪里来呢？
从本轮建设的重点领域来看，大部分都是公共服务方向的。其中有很大一部分都拥有现金流，只是没有办法满足市场化要求，需要政府适当进行补助。因此，虽然本轮县城建设领域多、任务重，但仍然有办法可想。
从中我们不难发现，支持县城新一轮建设的资金来源与积极财政三大政策高度重合；结合政府投资要侧重于“两新一重”、强调新型城镇化来看，县城建设将是本轮基建发力的重点，各项积极政策都将对此多为眷顾。
另一方面，随着资金面的打开，能够用于县城建设的资金来源也不仅仅只有政府，还有城投和社会资本，都可为县城建设添砖加瓦。
今年初的金融改革，已经确定将降低企业的发债门槛；其中将直接受益的，莫过于层级较低、未能拥有2A评级的县级城投。在城投债历经充分考验后，城投债下沉的趋势已经非常明显；尤其是降低企业发债门槛后，县级城投似乎算得上不错的标的。因此，县级城投发行的企业债、公司债都即将登上舞台；既解决基层政府的资金问题，又使打开的债券发行之路保持稳定。
如今的大环境是敏感的，积极财政政策需要有力度，但又不能引起过度关注。此时，政策性银行又再次承担起自己的任务，成为了“放水”最优的选择。既可以定向定量，又不会过度扰乱市场。正如曾经的棚改贷款一样，虽然县级城投问题多多，但政策性贷款总是有力的、能够具体支持项目建设、并不产生过度风险的。
此外，这些有一定经营性的领域，除了通过平台融资实施外，PPP模式也是一条不错的道路；既可以帮助县级政府解决资金问题，又能够适当激励公共服务运维效率。在如今的市场成本下，PPP项目的收益率已经重新具备吸引力；若地方政府能够提高稳定的缺口补助，那么许多县级政府项目也不再是问题。
在政策的引领和资金成本的改善下，县城建设的资金问题并不困难。县城虽小，但我国很大；无数个县城的项目汇聚，将形成一股很大的能量，成为本轮基建投资中不可忽视的板块。
有关地方政府基建资金的筹集路径，信贷白话薄著老师于去年6月曾有专门文章，兹录如下：
三、地方政府合规筹资的25条路
中办、国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》是一份非常好的文件。好就好在它务实求真，疏堵结合。
如，它要求在严控地方政府隐性债务，坚决不走无序举债搞建设之路的同时，厘清政府和市场边界，鼓励依法依规市场化融资。
允许合法合规融资行为，鼓励依法依规市场化融资--文件的这种表述说明，合法合规的融资一直都是存在的，前提是厘清政策边界。
这也与我们一直以来的观点一致。事实上，神州大地，自严控隐性债务以来，合法合规的融资每天都有，每天都在增长着。
很多人茫然，只是视野不够开阔，学习不够细致，政策边界搞不清。
当然，市场化融资的基础是还款来源，有未来预期收入，收入包含经营性收入、资产转让收入、政府合法合规的资金支持、筹资性现金流入等。所以，核心还是壮大收入来源，扩展资金来源。这里，我们把概念扩展为地方政府筹资。我们说，地方政府合规筹资有25条路：
1、争取额度，发行地方政府一般债券、专项债券、项目自求平衡债券。合规要求参见我们此前发布的《债券大年，我们梳理了以下地方政府债券管理政策》
2、平台转型，做大做强城投，发挥城投的作用，发挥城投互相引流的作用（这句要仔细读）
3、发行企业债和项目收益债，运用好发改系统各类债券和融资工具。
4、合理规划专项债项目，充分挖掘项目经营性，合理利用“专项债+市场化融资”模式。
5、合规运用PPP模式。不适合PPP模式的项目主动退库，腾出额度用于合适的项目。2015年我们就是这个意见。
6、运用好特许经营模式。几年的实践下来，我们认为应全面理解投融资改革，实事求是运用狭义PPP及特许经营等多种模式。
7、有限、合适的范围内运用政府购买服务和采购工程模式。2016年初，我们首先发现了政府购买服务模式，提出了9大风险及12项风控措施。87号文之后，政府购买服务基本叫停；棚改也在住建55号文后叫停。但部分真实的购买服务以及土地征迁安置补偿以及3年期内的政府采购工程仍有操作空间。
8、以改进型ABO模式，结合政府有限支持，实现企业市场化融资。ABO是授权建设运营，坊间多有对ABO望文生义的理解和使用，其合规性难以保证。ABO有其适用局限，改进型更能满足合规要求。
9、综合企业融资、项目融资、政府间接支持等理念，实现合规F+EPC模式。合规的F+EPC不是施工企业为政府投资项目垫资。
10、其他符合以财政性资金支持《国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（链接）的模式。政府可合规给给企业资金支持。
11、合理确定公共服务和基础设施项目的价格，适当延长运营期限，增加项目的可融资性，以及对于社会投资者的吸引力。
12、政府与社会投资者采用股权合作方式，政府少分红或不分红，提高对社会投资者的吸引力，从而为本地建设和发展引入资金。注意：引入社会投资者，不是只能采用狭义PPP模式。
13、合理合规配置各类资源，提供土地使用，赋予专营地位等，使项目具有可融资性。做好区域跨行业跨平台跨所有制的投融资规划。
14、挖掘、增加基础设施项目的商业价值。基础设施的建设要考虑市场需求，增加商业用途。即使是欠发达地区，只要当地有人民，哪怕人民社保也靠转移支付，只要能把人民的消费留下来，就是很大的功绩。
15、设立按出资额承担有限责任的担保公司，利用好市场化的担保、增信工具。
16、盘活存量资产的融资。TOT、ROT、TOO，转让股权、转让经营权、引入投资者等。
17、以未来收益为支持的融资。资产证券化，ABS、ABN、REITs等。
18、深刻分析区位优势、资源禀赋和市场潜力，规划具有市场吸引力的项目，做好招商引资和产业导入。金融机构可利用全系统的产业分析和客户资源予以协助。
19、以土地开发的终端产出（房屋销售或租赁收入）为还款来源，而开发的符合商业逻辑的、注意全产业链各个环节合规的融资模式。此模式应关注终端产出的市场需求，以项目的自平衡开展市场化融资。
20、运用好上市和非上市两种资源，投贷结合，放大融资价值。
21、分析中央补短板、扶贫开发、促进区域协调发展各项政策，了解投资重点，争取资金和项目支持；
22、利用建设用地指标增减挂钩平衡政策，做好土地资源保护，并获取资金。
23、利用好乡村振兴政策和农村土地流转、三权改革等政策，通过打通农村居民融资，返哺公共项目。
24、结合两类国资改革，优化产业、企业、资源、资产组合，扩大融资能力。
25、规划好本地的资源条件、招商能力、融资方式，深刻国家理解政策，合理配置项目的公益性、准公益性、商业属性，综合运用政府投资、商业开发、广义政企合作等方式，并考虑资金的滚动可接续性，系统筹划区域投融资活动，获得可持续的健康的最大化发展。
合法合规的筹资路径一直都在那里。因为有人迷茫，因为有人担心被问责而不作为，所以中办国办通知：鼓励依法依规市场化融资！
四、附：《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》内容概要：
今年的《政府工作报告》提出，大力提升县城公共设施和服务能力。国家发展改革委近日印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（以下简称《通知》），部署抓紧补上疫情暴露出的县城城镇化短板弱项。
《通知》要求：
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各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源，重点投向县城（县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域）新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。
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兼顾县级市城区（市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域），以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，将其一并纳入目标区域。
据统计，县及县级市数量占全国县级行政区划数量的三分之二。2019年底，县和县级市数量分别为1494个和387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量（967个）的2倍。
从经济看，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近五分之二。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近四分之一。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人和0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。
国家发展改革委规划司有关负责人表示，考虑到镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇（数量约为158个、镇区常住人口约为0.3亿人），已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模，但公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施仍按照镇级来配置，与实际民生需求相比存在很大缺口，“小马拉大车”的现象日益凸显，因此将特大镇一并纳入此次的县城城镇化补短板强弱项工作。
《通知》要求：各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进17项建设任务。
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围绕公共服务设施提标扩面，优化医疗卫生设施、教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施；
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围绕环境卫生设施提级扩能，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施和县城公共厕所；
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围绕市政公用设施提档升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造；
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围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。
县城城镇化补短板强弱项项目的资金从哪里来？
该负责人表示，将统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，区分公益性、准公益性和经营性项目，合理设计资金保障方式，既拓宽财政资金投入渠道，又调动金融资本和工商资本投入的积极性。
《通知》明确，依据《全国主体功能区规划》及各省级主体功能区规划，立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类推进建设的支持引导机制。
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优先支持东部地区基础较好县城建设，率先实现城镇化高质量发展。
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有序支持中西部和东北城镇化地区县城（含边境地区重点县城）建设，加快增强人口经济承载能力。
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合理引导中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区县城建设，提高对农业农村发展和生态环境保护的保障能力。
“在此基础上，为加快形成投资效益、尽快形成实物工作量，并强化典型引路、发挥头雁效应，我们会同各地区以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在120个县及县级市开展示范工作。”上述负责人表示，对这些示范县及县级市，将加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板强弱项项目范畴，建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式，并以现场会、典型案例推介等方式推广好的经验做法。
“各地区要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况，本着‘缺什么补什么’的原则，坚持靶向发力、精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。”该负责人表示。
《通知》强调，各市县要尽力而为、量力而行，严防地方政府债务风险，审慎论证项目可行性，优选项目、精准补短板、不留后遗症。
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严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益；
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严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足；
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严防“大拆大建”，优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式；
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严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针。
