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F+EPC的合规性分析
来源：西宁城市发展研究中心有限公司（西宁城投-现代咨询合资企业）
作者：彭军铖
EPC是指建设单位将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式。
EPC总承包模式已经逐步在包括大型市政基础设施建设、房地产开发等在内的国内建筑市场中被采用。
F+EPC是指工程总承包单位承揽整个建设工程的融资、设计、采购、施工。也就是在EPC基础上增加了一项融资任务。
从地方实践来看，大部分地方在进行F+EPC的操作时通常由政府方指定或者授权融资平台公司或者地方国有企业作为项目单位，由该项目单位作为F+EPC的操作主体。
假设企业作为项目单位进行F+EPC的，是否可以认定是企业投资项目，由于地方政府未承担直接或者间接的债务偿还责任，从而认为该项目与地方政府无关？我们来逐一分析。
一种情况是由政府方作为立项主体，企业仅仅作为项目代建单位承担公益性项目的融资、建设和运营等方面的管理责任。在严控金融风险的大背景下，防范化解地方政府隐性债务风险的有关政策已明确融资代建作为地方政府隐性债务的一种表现形式。为了规避合规风险，地方政府往往变通由企业作为公益性项目立项主体，这时我们仍然需要穿透来看，公益性项目应该作为政府投资项目来看待，而不能作为企业投资项目来看待，详见后面分析。
而政府方作为项目业主采用F+EPC的模式实际上属于地方政府以建设-移交（BT）方式或以委托代建等名义变相举债，因此显然不合规。今年颁布实施的《政府投资条例》明确指出政府投资项目不允许由施工单位垫资建设，从法规上进一步明确了政府投资项目不再可以采用F+EPC模式操作。
在公益性项目中，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本。在准经营性项目中，经营收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。因此，在公益性项目和准经营性项目中，政府实际上承担了一定支付责任。公益性项目实际支付的来源最终还是政府方，准经营性项目的可行性缺口部分资金来源于政府。
由此来看，在公益性项目与准经营性项目中，政府存在资金支出责任，政府在获得税收、土地出让金等收入后履行为社会提供基础设施与公共服务的公共职责所发生的正常支出。经营性项目通常都有项目收益，并且，经营收费能够覆盖投资成本。因此，经营性项目中政府不需要承担支出责任。由企业投资时，可以由企业自负盈亏、自行平衡。
那么，企业是否可以作为公益性项目或者准经营性项目的项目单位，然后主动表示其不需要政府支付任何资金，由其以自身力量进行建设与款项偿还？
穿透来看，公益性项目或者准经营性项目无法在项目层面实现收支的平衡。理应涉及到一定的政府支出。企业在作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目时，如果在项目层面不能收支平衡，必将从其他途径获得政府的支持或者资金。由此，企业作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目而声称不需要政府进行任何支出的行为实属掩耳盗铃。
部分准经营性项目的缺口较小，作为项目单位的国有企业从国有企业承担社会责任的角度出发，且该建设项目本身不存在增加政府隐性债务的前提下，并愿意以自身的其他关联项目的经营性收入去弥补此部分资金缺口。因此，准经营性项目由企业作为项目单位进行F+EPC的，存在合规可能性。
企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的融资平台公司、公益类国有企业（部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业）和商业化、市场化的企业。实际操作中，作为F+EPC的项目单位的一般是融资平台公司或者公益类国有企业。
新修订预算法规定从2015年1月1日起，剥离政府融资平台公司政府投资项目的融资职能。在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能，因此存在是否合规性的风险。
企业获得项目的方式也是需要考虑的问题。实践中，可能出现地方政府将公共项目指定或者授权由企业来操作的情况。在此种情况下，因项目具有公益性，需要适当考虑项目授予的合规性问题。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，基础设施和公用事业特许经营需要由政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织实施。由此，在特许经营权的授予中需要采用“竞争方式”。
在实践中，各地在进行项目获得方面存在一些地方性规定。比如《三亚市政府投资项目代建制管理办法》指出经市政府批准具有工程建设项目管理能力的建设管理企业，对政府投资项目及经市政府常务会议批准特殊情况需自行组织建设的项目按国家有关规定自行组织建设；又比如《南京市市级政府投资项目代建管理暂行办法》指出本市行政区域内市级政府投资项目通过招标或委托等方式确定代建单位等。
综上，关于F+EPC的合规性评价，可见下图：
对“F+EPC”参与各方的风险分析
作者：唐欢 雷雨田 / 大岳咨询
近年来，地方政府性债务管理的政策持续收紧，公共项目所需的建设和运营资金的来源逐步被限缩和规范。在此背景下，PPP原本应该成为一种重要的模式，在公共项目的建设与运营中发挥更大的作用，但随着一系列严格监管政策的密集落地，许多PPP项目面临被清库，市场逐渐趋于理性。这也催生和加剧了政府方和社会资本方探索用PPP模式之外的其他模式来解决公共项目建设和运营过程中的资金问题。因此，“F+EPC（融资+设计、采购、施工总承包）”模式开始进入政府方和社会资本方的视野，并逐步被应用到公共项目领域。那么“F+EPC”模式是否有合规性风险呢？本文将从各参与方风险把控的角度进行分析。
一、 什么是“F+EPC”模式
“F+EPC”模式（即“融资+EPC”， 在EPC模式基础上衍生出“融资”功能），借鉴了国内施工承包商承接海外项目的“带资承包、出口信贷的工程总承包”方式，参与方包括地方政府、平台公司、承包商和金融机构等。为了规避合规性风险，大部分地方政府在进行F+EPC的操作时，不以政府或其相关部门直接作为主体，而是由指定的融资平台公司或者地方国有企业作为F+EPC的操作主体，项目本质上仍然是基于政府信用，但没有实质担保和兜底。实际操作中有如下三种方式：
股权型：项目EPC承包方与项目业主共同出资成立合资公司，合资公司在EPC承包方的协助下筹措项目建设资金，用于支付EPC工程总承包费用。
债权型：项目EPC承接商以委托贷款、信托贷款或者借款等方式向项目业主提供建设资金，由项目业主用于支付EPC工程总承包费用。
延付型：项目EPC承包方先行融资建设，EPC工程总承包费用在建设期间支付一部分，剩余部分由项目业主延期支付，或者在合同中设置项目业主可以选择将部分或者全部EPC工程总承包费用延期支付的权利。
二、 “F+EPC”模式对地方政府的风险
一是有违规举债的嫌疑。根据《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称“财预〔2017〕50号文”）的规定：“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。” 上述文件明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，而F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一种政府融资举债的方式或途径。采用这种模式的地方政府有借平台公司举债之嫌疑，其本质属违规举债。
二是有增加地方政府隐性债务的风险。根据近期发布的防范化解地方政府隐性债务风险的文件，将使用带资承包方式建设政府投资项目，拖延支付工程款作为地方政府隐性债务的一种情形。在F+EPC模式项下，最终项目工程款的支付由地方财政承担，实质为政府隐性债务，具有极大的不合规隐患。
三是不符合最新出台的《政府投资条例》的规定。根据条例，政府投资项目不得由施工单位垫资建设，政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。这次由国务院出台行政法规禁止“工程垫资”，首次将禁止施工单位垫资建设政府投资工程上升到行政法规层面。
三、 “F+EPC”模式对平台公司的风险
一是政府预算拨款无依据、无保证风险。根据相关文件，自2015年1月1日起，融资平台公司不再承担政府投资项目的融资职能，政府对其承担的债务无偿还的义务。采用该模式增加了平台公司的债务，同时该债务很难列入预算。
二是对承包商的违约风险。例如延付型模式本质上为工程EPC模式，只是在工程价款上做了延期支付的安排。如果EPC总承包在工程完工后要求及时支付相应的全部价款，在项目业主面临政府财政拨款不到位、不及时而无法及时支付时，从法律的角度上将构成违约。
四、 “F+EPC”模式对承包商的风险
一是回款风险。为了弱化地方政府在项目中的角色、规避政府隐性债务风险，政府下属的平台公司成为项目牵头方（即EPC项目业主）。项目竣工验收后，由平台公司支付承包商所有的款项，而平台公司的付款资金来源于政府每年财政预算拨款。与之前形成应收账款不同，政府对平台公司的拨款不构成约束性关系。这对于承包商来说，风险有增无减。项目建成后，政府分年度付款给承包商，承包商自行偿还银行贷款本金与利息。但由于政府不能出具付款承诺函，拖欠赖账的风险未知，承包商的资金链极易断裂。
二是贷款的追责风险。由于政府既不能向银行借款也不能为项目提供担保，同时银行对平台公司信誉评价较低，也不认可平台公司的担保，需要承包商同时对银行贷款进行担保，承包商将要面对资金支付不及时、贷款偿还困难时的银行追偿压力，则所有贷款责任归于承包商。
五、 “F+EPC”模式对金融机构的风险
对金融机构而言，最大的风险为还款风险。采用此等模式的项目最终还款来源是政府，项目本质上仍然基于政府信用，而政府没有实质性的担保和兜底，对其承担的支付责任无直接偿还的义务，这将产生很大的还款风险。
六、 结论
综上所述，“F+EPC”模式对参与各方来说都有很高的合规性风险，当前政策环境下，为规避该类风险，一是建议通过政府债券或预算内资金合法开展EPC模式，去除其“融资”功能，回归EPC模式本源；二是建议采用PPP模式来增加公共产品和公共服务的供给，严格按照PPP项目入库、招投标流程实施，以保证项目的合规性。
为什么“融资+EPC”模式行不通？
来源：项目管理咨询平台
项目融资+EPC模式，即社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后某政府平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本（已含工程利润）+资金占用成本（已含融资利润）。
● 焦点问题
1、何为“融资+EPC”模式？
2、“融资+EPC”模式在现行法律背景下是否具备可行性？
3、该模式的主要风险点在哪？
4、该项目架构设计该如何调整？
▼ 案例背景
1、项目建设内容：某地级市主城区至某县城的主干道改造，项目采用主6辅2的一级公路标准设计，总投资估算为60亿元。
2、回报机制：项目融资+EPC模式。社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后政府平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本（已含工程利润）+资金占用成本（已含融资利润）。
3、合作年限：建设期+8年还款期。
4、资金占用费：建设期计息不付息，建设完成后按8年等额偿还。
5、还款保障：
● 某政府平台公司自有资金；
● 市委市政府出具实施项目文件材料，确定某政府平台公司为项目业主；
● 市政府授权市国资委，在还款期内向某政府平台公司出具不可撤销的注资n百亿元的承诺；
● 市政府同意道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等由某政府平台公司经营管理，该政府平台公司承诺该部分收益作为项目补充收益；
● 市交通局将符合条件的交通项目纳入申请政府还贷性一级收费公路范畴，争取的上级补助资金专项用于该项目；
●某政府平台集团公司为该政府平台公司提供担保。
我们认为：“融资+EPC”模式实为BT模式，在目前政策背景下该模式不具备合法性，该模式存在四种风险，但有两套整改方案。
一何为“融资+EPC”模式？
“融资+EPC模式”是指：由政府授权的项目业主，通过招投标方式确定项目投资人（以下简称社会资本方），由该投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目竣工验收后移交给项目业主，项目业主按合同约定回购项目的融资建设模式。其法律特征如下：
1、从投资角度看，“融资+EPC模式”是一种融资模式。项目的资金均是投资人用自有或融资来的资金投入的，政府部门在项目建设并移交前，并不投入任何资金。要求投资人本身（或联合体成员）具有施工资质即施工企业，其在“融资+EPC模式”项目中的法律地位，相当于建设工程实务中的工程总承包企业。
2、“融资+EPC模式”建设方式应用于政府的基础设施项目，且在项目建设期间投资人（建造商）需要拥有项目的承包权，因此，政府许可允许带资承包建设。
3、项目在规定的时间建成后立即有偿转让。根据政府所述，项目只需要投资者将项目建成而不需要经营，项目建成后，由政府部门（政府授权的实施主体某政府平台公司）支付本息采取回购方式来获得项目的所有权，投资者的收入来源主要是合同收入。
从上述“融资+EPC模式”的特征来看，该模式实质上为“融资+建设”模式，即我们通常理解的“BT模式”。
二“融资+EPC”不具备合法性
若要分析“融资+EPC模式”的合法性，就需要根据我国现行法规法规以及政策性规定，分析BT模式的合法性。
根据财预〔2012〕463号文规定，除了公租房及公路项目可以采用BT模式之外，其他项目一律关闭了BT模式。即：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。各地陆续出台加强和规范政府投资项目BT融资建设管理意见，规范BT模式。
2016年8月，财政部发布第83号令，废止了前述财预〔2012〕463号文，此时的BT模式也并未完全退出历史舞台。但时隔8个月，财政部又发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确规定地方政府需要举债一律只能通过发行地方政府债券方式，不得以任何方式举借债务。
财预〔2017〕50号文规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
如果说463号文是禁止除双公项目（公租房项目与公路项目）外的采用BT等方式举借政府性债务，那么50号文则是彻底禁止一切举借政府性债务的方式，包括了BT模式，此时的BT模式完全退出了历史舞台。
综上分析，财预〔2017〕50号禁止了BT模式，本文案例所在地政府欲采用的“融资+EPC模式”不具备合法性。
三“融资+EPC”模式的风险分析
1、无法进行项目融资
2012年12月底，财政部联合发改委、银监会和人民银行等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称463号文），463号文将使一些BT项目陷入窘境，投资者将面临不能获得政府如期回购或必须中途退出的风险，影响到项目融资。此时的公路BT项目与公租房BT项目因政策敞口还可以进行项目融资。
2017年4月，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），除发行地方政府债券之外，全面禁止包括BT模式在内政府举借方式，特别是财预〔2017〕50号规定，对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。在此政策背景下，金融机构不可能为BT项目提供融资服务，BT项目无法进行项目融资。
2、政府方的资金来源无法保证
本文提到的案例中，政府方资金来源包括：实施主体的自有资金、股权出资（市政府确保项目业主出资的20%资金到位）、对政府实施主体注资（市政府授权市国资委，在合作期内内向某政府平台公司具不可撤销的注资人民币N百亿元的承诺）、其他经营收益（市政府同意道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等由某政府平台公司经营管理，该政府平台公司承诺该部分收益作为项目补充收益）、补助资金（市交通局将符合条件的交通项目纳入申请政府还贷性一级收费公路范畴，争取的上级补助资金专项用于该项目）、国有独资公司担保（某政府产业投资集团为该政府平台公司提供担保）。
在还款期前（即在回购前），只是通过实施主体进行回购，关于20%资金以及市政府8年投入的N百亿的资金来源不明确，仅仅有政府方的承诺，并没有政府财政部门制定回购资金预算安排计划。对于投资人来说，政府方资金并未能够确定，项目建成后的资金回收风险巨大，并且项目融资可能面临迟迟不到位的风险，企业自身压力巨大。
3、实施主体风险
该案例中，某政府平台公司作为实施主体，承担着项目的主要支付责任，需要关注其自己的偿债能力风险，如果该政府平台公司的股权已经出质或者已经对外负债额度较大，将导致承包人投资出现本质上的风险。
因此需要在投资前通过工商档案记录对出让股权进行查询，同时需要通过对目标公司内部文件查阅（如重大决策文件、利润分配凭证等）及向公司其他股东、高管调查等各种手段予以核实，防止出现股权等问题有重大权利瑕疵但在工商并未办理登记手续的风险。本案例中，据公开资料显示，政府平台公司的股权已经全部质押。
4、担保主体风险
本文提及的案例中，由某政府平台集团公司为该政府平台公司提供担保，需要调研其中否有影响其履行担保能力有瑕疵，否则将导致承包人投资后的巨大风险。本案例中，据公开资料显示，进行担保的集团公司，其股权已经全部质押。
闷声发大财。之前有“F+EPC”项目，其实质是“投资人+EPC”模式，被称为“F+EPC”带来了很多麻烦，还是正本清源好。当然，“投资人+EPC”模式要成功，除了要解决上述问题外，最主要的还是当地的房地产市场和财政经济环境要比较好。