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为加快城市轨道交通建设，规范轨道交通规划建设管理与审批，保障轨道交通建设顺利推进，日前，深圳市轨道办起草了《深圳市轨道交通项目建设管理规定（送审稿）》（以下简称《规定》）并提交深圳市司法局审查，这是我国针对城市轨道交通工程建设项目首次进行专门立法。

一、立法背景及意义

（一）立法背景

轨道交通项目一直缺少专门的法规，依靠现有工程建设项目的法规规划报批报建较为困难，审批流程复杂，审批时间长，项目审批滞后于工程的建设，导致轨道交通项目未批先建，建设管理风险突出、管控压力大。

• 现行的轨道交通项目审批环节不顺畅。按照现行的规定，工可审批往往需要在项目完成初步设计，确定选址方案后才能开展，导致工可与初步设计环节倒置，审批相互约束的问题（如选址与立项、土地合同与工规、征求意见时间长等）。

• 轨道交通建设涉及城市总体规划、法定图则调整、占用权属用地等问题突出。由于现行规定缺乏针对性的指引措施，尤其是用地合同无法签订、占用权属用地手续办理困难，致使已建成二期、三期工程规划许可手续难以办理，完成率低；截至目前，轨道交通二期和三期已通车工程一共 377 个工点，项目选址意见书完成 368 个，完成比例 98%；用地规划许可证完成 267 个，完成比例 71%，工程规划许可证完成 116 个，完成比例 31%。

• 现行的轨道交通项目施工许可证办理困难。轨道交通项目周期长，按照现行的规定，工程规划许可办理需提供全套施工图，导致项目开工前难以完成工程规划许可和施工许可办理，导致未批先建。已建成的工程中，除 1、4 号线采用补办手续外，其他已运营的二期线路的施工许可手续均未办理。

上述问题导致已建成的线路的工程竣工验收、规划验收和国家项目验收也未完成。线路投入运营后，甚至发生受到查违处罚、国家督查等问题，严重制约轨道交通工程建设的顺利推进，建设单位长期承担了巨大的质量安全、行政处罚、刑事处罚等风险。

上述问题导致在建的线路的规划报建工作至今未全部完成。轨道交通项目作为最大的民生工程，却成为违法项目，致使政府审批部门承担了巨大的行政审批、信访维稳、甚至法律诉讼等方面风险和压力。

（二）立法意义

一是我国城市轨道交通工程建设项目首次专门立法。改革开发 40 年来，我国城市轨道交通建设取得巨大成就，但原有的诸多法律法规并未充分考虑轨道交通建设的复杂特点，国家多个部门法律法规之间也有一定的矛盾和冲突，无法适应轨道交通建设的需要，尤其是项目规划报建和审批的需要。通过对轨道交通项目建设管理环节的全面梳理，通过立法规范其建设审批管理，彻底解决当前全国轨道交通建设领域普遍存在的规划审批滞后的难题，改革意义和示范意义重大，也符合坚持全面深化改革、践行高质量发展的发展要求。

二是落实习近平总书记关于我市建设中国特色社会主义先行示范区和社会主义现代化强国城市范例的工作要求。为贯彻习近平总书记工作指示，市委市政府近期提出了加快轨道交通建设，拓宽对外铁路辐射渠道，建成“2 个 1000 公里”（1000 多公里地铁、1000 多公里高铁）的骨干交通网络的工作目标，当前我市急需加快地铁、高铁、城际轨道建设，构建均衡协调、更具承载力、带动力的城市格局夯实交通基础，充分发挥我市粤港澳大湾区建设核心引擎作用。因此，应进一步加快建设管理及审批工作，完善相关制度，保障轨道交通项目建设进度，尤其是确保四期工程、四期修编、五期规划项目尽早启动建设，为我市建设中国特色社会主义先行示范区和社会主义现代化强国的城市范例提供支撑。

二、立法思路

《规定》编制以保障我市轨道交通工程顺利推进、依法合规建设的需求为目标，坚持问题导向、需求导向，全面梳理了轨道交通建设管理审批的各个环节，形成了完整的轨道交通项目建设管理体系和审批体系。

《规定》编制针对轨道交通建设中立项依据、选址与规划冲突、占用权属用地、地下空间开发、审批时间长、设计周期长、建设工程规划许可办理、施工许可办理、用地合同办理等审批问题，优化审批前置条件，提供了审批依据，解决了原审批过程中各职能部门的法律障碍，确保审批具有可操作性。

《规定》编制明确了轨道交通的审批事项，规范审批部门和建设单位的工作职责及工作时限，体现政府部门职能转变，精简合并审批事项，优化审批流程，确保提高审批效率，做到政府责任部门权责一致；《规定》编制进一步强化建设单位的主体责任，对自身项目管理做出优化调整，明确建设单位完成时限，落实项目终身责任制，形成对政府部门和建设单位双向监管约束机制。

《规定》编制立足于保障轨道交通工程建设质量和依法行政审批的要求，针对轨道交通项目的特点，合理设置各审批环节的审批条件和审批时限，并非一味压缩工作时限和减少审批事项。如工可审批和概算审批时限均延长至 30 个工作日。

三、主要内容及说明

《规定》共五十一条，主要包括总则、立项及项目审批、选址及用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可、规划许可手续完善及土地使用权出让、验收等九个章节，在总结轨道前四期工程经验的基础上，涵盖了轨道交通建设涉及到的立项审批、规划审批、施工许可、用地出让、临时用地、绿化迁移及恢复、管线改迁、交通疏解、工程验收、安全评估等全过程。

《规定》从不同阶段提出了轨道交通建设项目建设管理的工作内容、各方职责、工作时限等规定，理顺项目审批环节、优化审批流程、明确审批时限，简化审批前置条件，确保依法审批。

从轨道交通项目工可报批到围护结构施工许可办理完成，项目审批时间控制在 88 个工作日以内，最短为 68 个工作日。

加上建设单位的项目准备时间，从轨道交通建设项目工可编制至办理完成围护结构施工许可证，所需时间控制在 363 个工作日以内；至办理完成主体结构施工许可证，所需控制在 438 个工作日以内。现就规定主要内容的创新点、核心条文说明如下：

（一）解决轨道交通立项依据问题，理顺了项目审批环节。

以往轨道交通建设以工程可行性研究报告批复作为立项依据，立项后才开展用地规划许可、施工招标等工作。但因轨道交通工程庞大、专业复杂，工程设计方案稳定一般需较长时间，制约了项目前期施工准备和项目选址等行政许可审批的时间，导致选址意见书、用地规划许可审批滞后于工程建设，工程可行性审批也受到影响，无法满足轨道交通工程动工时间紧迫的要求。

因此，《规定》第八条，以国家发改委批复的近期建设规划或者市政府常务会议纪要作为项目立项依据文件，不再编制项目建议书，尽早启动项目审批工作。

《规定》第十一条，还明确近期建设规划批复后或市政府决策后，市规划和自然资源部门出具整线预选址审查意见，作为办理工程可行性研究报告审批的依据，解决上述立项审批与选址审批互为前置的问题。

（二）优化规划审批流程，以轨道交通详细规划作为规划审批的依据，解决项目规划审批依据的问题。

以往的轨道交通项目，当地面车站、场段、主所等轨道交通独立占地项目与既有法定图则不符或位于法定图则未覆盖区域时，需完成法定图则调整和完善工作才能核发项目选址意见书。但法定图则等城市规划调整周期较长（一般半年以上），影响了轨道交通项目规划许可审批进度。

因此，《规定》第十、十四条明确，在完成轨道交通线路详细规划批复或调整后，可依据详细规划（或专项规划）或调整后的详细规划（或专项规划）开展规划许可审批工作，以解决因法定图则调整及完善工作周期较长的制约项目审批的问题。

（三）以用地预审意见作为使用土地证明文件，将用地审批与规划审批分开，解决用地证明文件制约规划许可审批问题。

以往审批办法要求以土地使用权出让合同书作为土地使用证明文件，即规划许可和用地手续办理互为前置条件。由于轨道交通工程落地条件复杂，土地整备工作困难，难以完成土地整备和土地使用权合同签订工作，制约了建设工程规划许可证的办理，无法满足轨道交通工程动工时间要求。以用地预审意见作为使用土地证明文件，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，从而使规划许可审批和用地审批手续不互为约束条件。土地整备工作要求在施工前完成。具体如下：

1．《规定》第十五条，用地预审意见作为使用土地证明文件，市规划和自然资源部门及其派出机构可依据用地预审意见核发建设用地规划许可证（或规划设计要点）。

对于占用周边权属用地的工点，可核发项目选址意见书及用地预审意见，选址意见书作为土地整备的依据。

2．《规定》第二十六条，土地整备工作应在工程施工前完成。涉及占用权属用地和征转地遗留问题土地的轨道交通类项目，施工许可核发可根据土地整备完成情况分批进行。对已完成土地整备范围先行核发施工许可，对施工前未完成土地整备的部分，待土地整备工作完成后再核发施工许可。

（四）解决涉及城总规、土总规调整及规划审批问题。

轨道交通项目与城总规、土总规不符时，由于规划调整时间较长，导致项目审批严重滞后，甚至出现建成通车后仍无法办理项目规划审批手续、被查违处罚的情形，如侨城东车辆段，缴纳了罚款，但由于涉及城总规调整，导致项目规划手续补办至今无法完成。

《规定》第十六条明确，选址涉及城总规中非建设用地的绿地、生态功能保护区用地（或自然保护区、风景名胜区）及除水源保护区外蓝线用地项目的：

不涉及上盖物业开发的，由市规划和自然资源部门先行办理项目选址意见书、用地预审意见、规划设计要点，并按规定调整相关规划；涉及上盖物业开发的，规划和自然资源部门在建设单位申请项目选址意见书的 20 个工作日内，制定城总规强制性内容占补平衡方案，并按本规定办理项目选址意见书、用地预审意见、规划设计要点。

当选址涉及非建设用地的绿地时，可通过地面或上盖复绿措施恢复城市绿地功能的，由建设单位完成城市复绿方案，市规划和自然资源部门先行办理项目选址意见书、用地预审意见、用地规划许可证，建设单位在工程实施时按批准的方案复绿。

上述城总规调整的相关行政审批应在主体结构施工前完成。

《规定》第十七条明确，不进行上盖物业开发、不涉及占用基本农田的用地视作符合土地利用总体规划，市规划和自然资源部门可先行核发选址意见书、用地预审意见、用地规划许可。

（五）以初步设计审查后的文件办理工程规划许可证，优化工程规划许可流程，解决轨道设计周期长但需提前开工的问题。

以往审批办法要求以经强审后的施工图办理建设工程规划许可证。由于轨道交通工程施工图设计周期较长，初步设计评审后要一年左右才可完成施工图设计，制约了建设工程规划许可证办理和施工许可办理，导致项目无法开工。

《规定》第十九条明确，建设单位完成初步设计政府审查后，即可开展建设工程规划许可申报工作，市规划和自然资源部门及其派出机构依据项目选址意见书、用地预审意见、用地规划许可证（规划设计要点）及经审查的初步设计文件在 15 个工作日内核发建设工程规划许可证。

涉及国家、省事权的审批暂时无法办理建设工程规划许可证的，市规划和自然资源部门及其派出机构先出具建设工程规划审查意见，可作为施工许可的依据。因工程建设需要，建设单位可先行施工，并在主体结构施工前完成相关行政审批。

（六）不再办理临时工程规划许可和施工许可，解决临时改迁市政管线类工程质量安全监督手续办理问题。

轨道交通建设涉及大量市政管线的临时改迁（非永久改迁），在实施过程中，办理临时改迁市政管线的工程规划许可和施工许可时间长、工作量大且无必要，《规定》第二十三条和二十八条中，明确了这类情况仅需办理安全质量监督手续，简化了审批流程，保证前期工程及时动工，这也符合轨道交通前期工程临时改迁工程先行开工的特点。

（七）施工许可证分阶段、分工点或分工区办理,并优化了施工图审查范围，解决施工许可办理问题。

以往审批办法，施工许可需完成全套施工图及强审意见后方可办理。因轨道交通工程施工图设计周期较长，难以满足紧迫的开工工期要求。因此，《规定》根据轨道交通建设实施工序，分阶段核发施工许可证，以满足轨道交通工程建设工期需要。同时，核发施工许可和施工图设计不再要求施工图强制性审查，落实项目主要负责人工程质量终身责任制。

《规定》第二十七条明确，根据轨道交通工程的特点，分为围护结构（及桩基础、基坑支护、土石方）施工阶段、市政管线永久改迁施工阶段、主体结构施工阶段、附属结构（出入口、风亭、冷却塔等）施工阶段、站后工程（装修、常规设备安装、系统设备安装）施工阶段办理施工许可。

其中，围护结构施工及基坑开挖阶段施工许可证依据选址意见书及用地预审意见、围护结构施工图等资料即可核发施工许可，保证项目及时开工，符合轨道交通围护结构先行开工的特点。

（八）明确轨道交通工程涉及同步实施地下空间审批问题，确保审批有法可依。

在轨道交通工程建设过程中因明挖工法自然形成的地下空间，或因城市发展需要，与地铁工程同步实施的地下空间项目，因既有政策法规对规划审批、地价标准、经营开发等没有明确规定，导致无法办理相关行政许可审批、确权和经营开发手续。

《规定》第三十七条明确，因轨道交通项目明挖工法自然形成的地下空间开发，经市政府同意后，由市规划和自然资源部门及其派出机构将地下空间纳入详细规划或详细规划调整，可先按照公共设施空间与轨道交通项目一并办理相关规划许可、施工许可等审批手续；市轨道主管部门将自然形成地下空间开发内容纳入项目工程可行性研究或初步设计中，由市发展改革部门将相应投资纳入概算批复。

经市政府同意与地铁工程同步实施、需单独立项并委托建设单位建设的地下空间项目，由辖区政府组织编制专项规划，市规划和自然资源部门对专项规划进行审批，市规划和自然资源部门及其派出机构按照公共设施空间办理相关规划许可、施工许可等审批手续。

上述地下空间需进行商业开发的，应预留商业开发的条件并按照有关规定办理后续用地手续。