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专项债的新动向：用于偿还存量债务

  • 更新日期：2024-07-16 15:27:14
  • 作者：创始人
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根据各省公开发债信息，6月份地方新增专项债发行规模为3327亿元，较5月发行规模有所下降。1-6月份，地方新增专项债发行规模达1.49万亿元，占全年额度的38%。

7月5日，大连市财政局完成了今年第三期新增专项债券发行，募集资金41亿元，资金投向为“补充政府性基金财力”。 值得注意的是，大连市财政局在发行前的信息披露文件中未发布相关的“一案两书”，即《专项债券项目实施方案》、《项目财务评价报告书》和《项目法律意见书》，仅在信息披露附表中列出9个本级和下辖区县政府投资项目。
无独有偶，6月26日，河南省财政厅发行了今年第16期新增地方政府专项债券，募资规模520亿元，这期债券同样未披露“一案两书”，仅表示资金将用于省内各地政府投资项目。部分省份也获得了一定额度，可将部分新增地方专项债券，用于偿还存量债务。
目前实践过程中，新增专项债发行前通常需要披露以下文件：
（1）发行通知；
（2）“一案两书”：项目单位起草的《专项债券项目实施方案》（包含收益和融资平衡方案）、会计师事务所编制的《项目财务评价报告书》以及律师事务所编制的《项目法律意见书》；
（3）信用评级报告；
（4）其他文件：项目信息披露模板、专项债券信息披露文件、地方发展规划等。
因此，这两期新增专项债券引发市场高度关注，将其和用于化债的特殊再融资债券相提并论。不过，特殊再融资债券不会披露项目投向，而这些未披露“一案两书”的专项债简要给出了募投项目名称。
据统计2023年10月以来，各地共发行42只未披露“一案两书”新增专项债，规模达3661亿，其中40只于去年10-12月发行，首只未披露“一案两书”新增专项债“23辽宁51”于去年10月12日发行，用于化解隐债及拖欠工程款的特殊再融资债也于去年10月开始发行，建议关注专项债用途变化新动态。
从地区看，共有22个地区发行此类债券，重点省份合计发行1471亿，占40%。其中，仅云南和青海两地未发行；非重点省份合计发行2191亿元，占比60%。从期限看，长债超长债发行规模较大，10年及以上发行规模达3058亿，占84%。
总体来看，未披露“一案两书”专项债虽然有项目投向说明，但无项目具体信息，可作为识别方式之一。
此外，我们发现除新增专项债未披露一案两书外，去年10月以来还存在新增专项债用途变更情况。据不完全统计，约有20余个地区调整了专项债资金用途，其中山西、福建等地多次公告调整专项债用途，我们发现部分项目调整为2017年旧项目，如新疆十四期、二十期专项债投向由景区和老旧小区改造项目调整为17年棚改项目，建议关注专项债用途变更对特定领域的支持。
根据财预〔2020〕94号、财办预监〔2022〕55号等政策要求，新增专项债不得偿还债务，不得使用债券资金偿还隐性债务。目前内蒙古、天津已将新增专项债不得涉隐债和不得偿还债务列入负面清单，关注专项债用途政策优化调整。
分析人士指出，这或意味着新增专项债可能被用来“腾笼换鸟”，避免地方政府在化债过程中因资金短缺而陷入项目烂尾的困境。
这些没有披露具体投向的新增专项债券可能被分配至已存在的政府基建项目。一些地区在化债过程中面临资金紧张等问题，为保障项目资金链的连续性，避免项目因资金短缺而陷入停滞或烂尾，可能将一部分新增专项债券资金投入存量项目。
“去年内蒙古有一些（新增专项债）是投向了存量PPP（政府和社会资本合作）项目，也是没有公开‘一案两书’。”这位分析师说。财政部多次强调，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务。虽然这些新增专项债未用于直接置换存量债务，但无疑为缓解地方债务压力开辟了一条新的路径。