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新华财经北京4月1日电（王菁）PPP是国际通行的基础设施和公共服务领域投融资模式，近年来广泛应用于我国国民经济各个行业和领域的基础设施、公用事业等领域，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。

日前，国家发展改革委消息称，按照国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（简称“PPP新机制”）有关要求，制定并印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（简称“《方案大纲》”）。

资深业内人士表示，《方案大纲》的推出十分关键，系统地构建了“三位一体”的特许经营方案总体框架，从项目可行性、特许经营模式可行性、特许经营主要内容等维度对特许经营方案的内容和深度提出了明确要求，标志着我国PPP新机制开始进入规范操作实施阶段，作为PPP新机制落地实施的第一步，对特许经营项目全周期具有重大影响。

具体来看，《方案大纲》包括概述、项目可行性分析、特许经营模式可行性论证、特许经营主要内容、结论和建议等五部分；对于特许经营主要内容，《方案大纲》列示了特许经营范围、实施方式、特许经营期限和资产权属、特许经营主要原则和合作边界、特许经营者选择、交易结构与投融资结构、监督管理和运营评价、风险管控、政府承诺和保障和调整、变更等其他要求。

中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬在接受新华财经采访时表示，“《方案大纲》内容丰富，充分体现了PPP新机制的新要求，是我国PPP项目操作层面的蓝图，可以有效指引项目全周期管理。整体来看，它将主要服务于项目所在地政府内部决策，重点从项目是否可行、能否采用特许经营模式、如何开展特许经营三个方位，全面论证PPP项目特许经营方案。”

中国城镇化促进会城市更新工作委员会副主任、现代咨询集团董事长丁伯康对新华财经表示，《方案大纲》重点阐明了项目属性、收益渠道和方式、盈利能力、比较优势等特许经营模式可行性论证要点，进一步论证了未来特许经营项目将着重关注经营性及运营可持续性，符合特许经营项目从“重施工”向“重运营”和“控风险”的导向转变。《方案大纲》的出台，在一定程度上能够充分调动民间资本积极性，从而切实激发民间投资活力。

第一，从项目可行性分析角度来看，主要参考《投资项目可行性报告研究大纲》，围绕建设必要性、方案可行性和风险可控性三大目标，从政府管理的角度提出拟建项目功能定位、主要目标和产出，确定项目建设和运营的标准、质量、安全等边界条件；详细的建设和运营方案、投融资和财务方案等内容，留待未来的特许经营者中标后，在正式的投资项目可行性研究报告中深化研究。

丁伯康指出，“《方案大纲》在征求意见稿的基础上进一步深化，更加注重新机制政府与社会资本合作的本质要求和项目资产状况，例如进一步了解和摸底存量资产的价值、运营情况、债务情况等；特别增加了对不同领域类型项目审查的篇幅，因此，也不难看出《方案大纲》更加注重新机制在不同类型项目中的适配和利用。”

第二，从特许经营模式可行性论证角度来看，主要确定项目是否适合采用特许经营模式，具体从项目属性、收费渠道和方式、盈利能力、比较优势、参与意愿、合法合规性、特许经营风险七个方面综合分析，而不像过去仅从节约财政支出为目标的物有所值评价角度分析。

徐成彬解释，“比较优势分析不同于物有所值评价。在论证特许经营模式可行性时，《方案大纲》要求对采取特许经营模式和传统政府投资模式进行比较分析，可从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，分析两种模式的投入和产出、经济社会效益等指标，这点不同于基于政府财政支出最小化的物有所值评价。”

第三，从特许经营主要内容角度来看，《方案大纲》聚焦基于市场机制的使用者付费，指出盈利能力是特许经营模式的经济基础，同时明确鼓励民营企业参与PPP项目，优先采用公开招标方式选择特许经营者，并将多角度制定运营评价指标作为执行基准。

首先，项目采取特许经营模式应具有一定公益性且存在经营收入，既不能属于完全市场化的商业项目和产业项目，也不能为非经营性项目。项目可以将上下游产业链、空间毗连的子项目“打捆”以综合平衡收益，但不能是无关联关系的“拉郎配”。对此，丁伯康表示，“在后续项目实施中，项目的谋划在需要继续注重‘肥瘦搭配’的同时，也更要加强各产业间的关联性，这是值得关注的重点。”

“特许经营模式的典型特征是使用者付费，必须明确收费渠道和方式，评价使用者支付意愿、支付能力和收益稳定性。”徐成彬表示，如果项目涉及补贴收入，《方案大纲》再次强调必须按规定补贴运营，不得因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任，不得以任何方式新增地方政府隐性债务。

其次，鼓励民营企业参与特许经营项目，这是PPP新机制的显著特征。《方案大纲》始终强调特许经营新建（含改扩建）项目应参照项目清单要求，要求特许经营方案明确民营企业持股要求或参与方式；在选定特许经营者时，要求明确鼓励优先选择民营企业参与的具体要求，将鼓励民营企业参与PPP项目落到了实处。

再次，鼓励优先采用公开招标方式选择特许经营者。“竞争是PPP模式选择社会投资人的核心要义，没有公平竞争就没有市场经济。PPP新机制提出‘通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者’，《方案大纲》进一步明确相关理念，这是依法确定特许经营者法定选择方式的重要体现。”徐成彬称。

最后，定期开展项目运营评价是保障服务质量和效率的重要手段。《方案大纲》从项目所在行业管理、特许经营协议执行项目效果等角度提出了不同的评价指标；对涉及财政资金使用的项目，还要求提出对财政资金使用的绩效评价指标。徐成彬表示，“在PPP项目的长周期合作中，运营是实现PPP项目产出和投资回报的阶段。PPP运营评价离不开对标，即以项目实施方案阶段确定的指标为基准，分析项目实际执行阶段的偏差及其原因，从而找出改进方案。”

近一年来，我国PPP领域发展经历了重要转折点。

2023年11月8日，PPP新机制正式发布，明确开展特许经营方案论证是推进实施PPP项目的第一步，并要求国家发展改革委制定特许经营方案编写大纲等配套文件，营造良好制度环境。

当月，国家发展改革委召开新闻发布会，发言人李超彼时指出，“我委将抓紧制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，动态调整项目清单，指导各地按照新机制要求，规范推进政府和社会资本合作新项目，真正做到最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，充分调动民间资本积极性，切实激发民间投资活力。”

2014年1月25日，国家发展改革委门户网站首页“互动交流”板块全文刊登《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年版，征求意见稿）》，公开征求各方意见。

2024年3月29日，《方案大纲》正式出炉。丁伯康认为，《方案大纲》的发布，标志着我国PPP项目的管理和运作将进一步规范化、标准化，有助于提高方案的质量和可操作性，为项目的顺利实施提供了有力保障。

随着PPP新机制的出台和配套文件的相继发布，PPP将重新回到规范发展的轨道。

据徐成彬介绍称，“在过去的PPP项目操作中，项目立项一般在先，即政府资本金注入项目可行性研究报告审批、企业投资项目申请报告核准或完成备案以后，再开展PPP项目实施方案论证工作。原来的PPP项目特许经营实施方案主要关注交易结构、投资回报和风险分配等实施层面的事项，通常难以对项目建设内容和规模、工程技术方案、要素保障等本质内容优化调整，不仅不利于发挥社会资本的专业优势和创新积极性，客观上也增加了政府对项目方案负责任的风险。”

“在PPP新机制下，特许经营方案处于龙头引领地位，对PPP项目具有全局影响。特许经营方案批复后，应作为后续的公开招标选择特许经营者、签订特许经营协议、履行投资管理程序、开展项目运营评价等工作的基本依据。”徐成彬补充道。

展望后续，在市场总量方面，PPP不可能保持过去十年的发展模式。“PPP好像是百宝箱，什么都能装。”这是多年前业内对于该模式的戏称。而PPP新机制对PPP项目范围、投资回报模式、特许经营者的选择都给予了严格要求，在具体领域上，PPP新机制提出了鼓励民营企业参与的14个细分行业领域清单。

根据江苏现代资产投资管理顾问有限公司统计数据，自PPP新机制印发以来，共有424个PPP项目以特许经营的模式招标，其中，水利水务、停车充电、城乡管理类项目占大多数。

丁伯康认为，“未来随着《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》《特许经营协议范本（征求意见稿）》的正式出台，将进一步明确新机制下PPP项目的实施规则与要求，相信在更多领域也会涌现出一批PPP项目，未来民营企业在相关领域的参与度和投入度将进一步提高。”

“PPP总量不会特别多，也不应该特别多，但项目质量将会显著提升。”徐成彬预测，在未来的PPP项目实施过程中，市政、环保领域的项目数量将较多，而从投资规模看，交通运输领域（特别是收费公路）将是最大的板块。此外，体育、旅游公共服务等社会领域，以及智慧城市、数据中心、人工智能算力等新型基础设施也将会探索富有创新性的特许经营模式。