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城中村改造项目纳入专项债
当前政策加大对城中村改造的支持力度，符合条件的城中村改造项目纳入专项债支持范围。不过考虑到今年专项债发行已接近尾声，城中村改造专项债预计明年发行。近期一些地方已先行储备2024年专项债项目，其中城中村改造项目是储备重点。明年城中村改造专项债规模将受多重因素影响，包括专项债总额度、城中村改造项目储备情况及项目质量等。
今年以来，城中村改造成为市场关注的焦点之一。4月28日召开的中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。规划建设保障性住房。
今年7月21日召开的国常会审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，统筹处理各方面利益诉求，并把城中村改造与保障性住房建设结合好。
一些市场机构预计，未来城中村改造每年拉动的投资规模将超万亿，但资金来源仍是关键。监管部门近期明确，符合条件的城中村改造项目纳入专项债的支持范围。
专项债于2015年首度发行，当年发行规模1000亿。2016年、2017年，其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行额度达到3.75万亿。2021年、2022年额度有所回落，但仍高达3.65万亿，2022年额度创新高达到3.8万亿。
在额度增加的同时，专项债的投向也在拓宽。早期专项债并无细分品种，只要求投向有收益的项目。2017年8月，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》印发，“中国版市政债”建设开启。当年监管部门和地方先后推出土地储备、收费公路、棚户区改造、轨道交通等细分专项债品种。
此后的2018年-2019年，中国专项债以土地储备专项债、棚改专项债为主。2019年专项债的使用范围发生重大变化。当年9月4日召开的国常会表示，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。同时，扩大专项债使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。
这构建了专项债投向的基础分类框架，此后专项债投向整体在这一框架下调整，但整体保持10大投向领域的框架，包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程，10大领域之下还有一些细分投向。
一些地方投融资人士认为，城中村改造项目可能会纳入保障性安居工程领域之中。目前保障性安居工程投向主要有城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共租赁住房、棚户区改造四个分类。
近期一些地方已先行储备2024年专项债项目，其中城中村改造项目是储备重点。明年城中村改造专项债规模将受多重因素影响，包括专项债总额度、城中村改造项目储备情况及项目质量等。
02
深度解析城中村改造
与过去30多年的城中村改造相比，新一轮城中村改造有哪些不同？在地方层面，对于城中村改造，目前存在哪些比较成熟的模式？
当下进行城中村改造，在城市更新大背景下也有共性要求，即要从以土地增值为核心，以商品住房消费为支持的高投资、高周转和高回报的增量开发模式，向以人为核心，以空间经济、城市运营、服务增值等为支持的价值化、长周期和可持续的有机更新模式转变。
过去5～10年，以广深为代表的城市，城中村改造最典型的做法为增容，即拆低建高、拆少建多，往往依靠房地产开发来平衡，比如广为人知的广州猎德村改造。这样的改造有其时代背景，一定程度上确实达到了改变城市风貌和村民居住品质的目的，让村民住进成套商品房的同时，也拉动了城市经济。但过高过密的建筑也对城市景观风貌产生了一定负面影响，并给城市基础设施维护运营构成压力。
所以，在新一轮的城中村改造中，虽然需要鼓励企业参与，但也不会采取政府引导后就全放手交由市场去做的改造模式。因为市场出于经济因素考虑，会“挑肥拣瘦”聚焦盈利空间大的城中村项目。比如，在广州等地早年的城中村改造中，容易改的已经基本改完了，如今剩下的几乎全是“硬骨头”了。
再加上现在市场下行期，市场资本进入的积极性并不太高。现在剩下的，都是密密麻麻的房子、十余层楼高的这种城中村，在城市建成区间，再想改造，容积率和盈利没有空间了，过去的房地产模式就改不动了。
近年来，深圳探索让民营企业长期趸租城中村作为公寓出租的模式，出资改造整村房屋、公共设施和空间环境，开展规模化租赁及增值服务，从一次性收益平衡转向持续的运营收益平衡；厦门也结合村庄情况，引导村民自发更新改造，将城中村房屋租赁给咖啡店、小吃店等，并将一些闲置住房改造为民宿，例如厦门大学附近的网红打卡点曾厝垵，其实就是城中村有机更新的成效。
当然，也不是说拆除重建的模式不适用于城中村改造了，而是说要因地制宜，在拆除重建的更新改造中，考虑社会、经济、文化等综合性因素，还要考虑对建设高度强度、形态风貌等的合理管控。那么，在这些管控之下如何保障经济的可行性呢？政府一方面应深入研究、多方协商，制定公平合理的政策机制和补偿标准；另一方面，可以鼓励企业在开发后进行长期持有运营，拉长其收益期。同时还应考虑降低企业的进入成本，创造更多机制条件，如完善土地支持政策，给予合理税收优惠等。
近年来，地方城市建设多以老旧小区改造、棚户区改造收尾为主，“城中村”改造的节奏相对较慢，这背后有哪些原因？相较于其他城市更新，城中村改造有哪些特殊意义？为何集中在“超大特大城市”？
叶裕民：《“十四五”新型城镇化实施方案》提出“有序推进城市更新改造”，重点为在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造。
城中村是一个非常复杂的生态系统，它的土地性质，利益主体的协调难度都远远大于历史街区和老旧小区改造。一个城中村改造项目从规划到完成基本以10年为周期，面对的矛盾极其复杂，难点很多，顶层设计至关重要。
城中村改造发生在城市的集体土地上，它是城市常住人口和流动人口的聚居空间。根据调研，只要一个城市的流动人口占据该城市城区的1/3，就必定会有大量城中村诞生，也有大量的改造需求。
在我国一些超大、特大城市，城中村面积总体规模已等同于发达中心城区的50％～80％，如果不去改造，城市的现代化将会支离破碎，乃至在发达的中心城区和落后的城中村地区之间、在拥有城市权利的本地人和缺乏城市权利的外地人之间，构成新二元结构。
在当前阶段，国务院要求“城中村改造与保障性住房建设结合好”，这是城中村改造的“包容式治理”模式。
“包容式治理”体现在两个层面：一是在改造的规划逻辑上，摆脱了“挑肥拣瘦”的模式，新一轮城中村改造将更好发挥政府统筹功能，改造也将更具整体性和综合性，为社会资本带来更多的想象空间；二是让非户籍常住人口真正享受到城市可支付健康住房的居住权以及基本的公共服务。
范嗣斌：长期以来，城中村改造多以地方试点在推进。
前述国务院常务会议提到城中村改造应该“成熟一个推进一个，实施一项做成一项”，这显然是必要的。如果只是按土地性质来定义，城中村指被包围在城市建成区里边，但仍属于农村集体土地性质的区域。但具体到全国不同地域、大中小不同规模的城市，以至于相同城市的不同改造项目间，城中村原本的肌理、特征及可行的改造方式均千差万别。
比如，“城中村”问题最为凸显的超大特大城市是广州和深圳，当地土地集约度高，一些城中村自建房已高达九、十层高；而在北方和江浙部分地区，城中村中的楼房往往只有两三层，甚至是平房。此外，在不同地区，村民利益大小、涉及可能不同，协商成本不同，改造周期长短可能也会差别很大；一些改造项目情况复杂，从谋划规划到建设运营，周期就会拉长。
所以在“成熟一个推进一个”的指导性原则下，相关城市主体应该针对每一个城中村改造项目，充分做好前期政策研究，细化具体实施方案，国家“一刀切”出台细化政策的可能性不大，更有可能是给出一个大的方向引导。