地方政府投融资平台转型发展难点及突破路径！
- 更新日期：2023-09-06 15:21:55
- 作者：创始人
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国务院、国家发改委多次表态“适度超前开展基础设施投资”，大基建对今年经济的托底功能仍被寄予了厚望。基建投资作为逆周期调节和跨周期调节的重要工具，已然成为稳增长的主要抓手。地方政府融资平台公司（以下简称融资平台）是一类特殊的地方国有企业，在经济社会高质量发展中扮演重要角色。目前，地方国有企业深化改革的关键堵点在于融资平台的市场化转型面临挑战和困难。近年来各地融资平台尽管已完成一些业务上的创新，但多数投资项目仍以民生领域基础设施建设和公益类非营利性设施建设为主，此类项目前期一次投入大，回报周期长，资产收益率低，难以获得持续经济收益，仅靠政府的财政收入难以满足巨大的基建支出。地方政府通过融资平台大量举债建设形成了路径依赖，持续积累了较大的还本付息压力。
当前，融资平台市场化转型面临诸多挑战。一是融资平台举债规模呈扩大趋势，且投融资期限错配问题严重，投资的公益性或准公益性项目回报周期长，而这些长期投资的资金主要来自短期债务，导致债务偿还压力不断增大。二是融资平台主要依靠借新还旧等方式偿还债务，偿债能力较弱，债务风险持续积累。除了自身高负债带来的风险外，融资平台对子公司的债务担保促使其债务关系日益复杂，也加大了债务风险。三是存量债务多、偿债压力大，导致融资平台不得不将主要精力放到维持现状和消化存量债务上，极大阻碍市场化转型进程。由于各融资平台差异大，统一推进转型不现实。融资平台虽然都是比较特殊的地方国有企业，但不同区域、层级的融资平台存在非常大的差异。以区域差异为例，东部省份的融资平台在市场化转型进度上处于领先地位，融资平台的股东构成日益多元化，非机关单位股东的股份占比较高，业务活动的市场化程度也较高，非公益性项目的收入占比以及经营性现金流占比均高于其他地区。
从行政层级看，相较于省级和地市级融资平台，县级融资平台的资金实力弱、市场化管理水平低，且经营服务的市场容量较小，推动市场化转型的难度很大。这些差异导致融资平台的市场化转型很难按照某种统一模式开展，各地开展市场化转型的经验往往难以成功复制到其他地区。要想实现市场化转型，融资平台需真正参与到市场竞争中。但现实中，融资平台所处的投融资市场存在比较严重的地区分割，其经营活动范围基本局限于所在行政区划内，跨区域开展市场活动的行政壁垒较高，由于经营活动区域受到限制，融资平台拓展市场业务的空间比较有限，较难开展充分的市场竞争，不利于融资平台积极探索市场化转型道路。第一，县域投资和金融机构的经营规模较小，资金规模较小。政府不断将土地、办公楼等资产以投融资平台为抵押，通过向银行提供贷款，从而提高投融资规模，减少企业的资产负债率，最终造成投融资平台的资产以房地产为主，流动性低，经营性资产少。第二，地方政府投资公司存在大量的负债和高风险。因工程建设和县里的扶持，县城的投融资公司背负了巨额的负债，其中以银行借款为主，造成了较高的负债水平。如果是在房地产的动荡，或者是金融的危机等情况下，都会对政府和银行造成很大的影响。第三，县级投融资平台公司受到当地政府的制约，很少有自主意识。尽管这些机构满足了《公司法》的一些重要规定，但是在员工的任用、解雇、管理和其他决定等问题上，这些金融机构缺少运营自主和决策权。第四，县域金融机构的投资观念不强。县投融资公司由于资本实力不足，缺少多样化发展的实力，以提供政府的金融支持为主，对政府的投资观念不高，投资途径不多，经营领域相对狭隘，利润空间很小，难以适应市场的发展。从国家法律法规、市场需求以及当地的现实条件出发，提出了县域投资平台公司要转变经营模式，以满足目前的新形势。从目前的情况来看，《预算法》新修改后，地方国有公司（包括金融服务公司）在法律上不属县级财政的情况下，其借入的资金全部归当地企业承担，而县级财政却无偿还义务。这就要求县域投资和金融机构要进行调整，改变发展模式，增强自身的服务功能。从市场化的需求上，“十四五”时期城镇化进程的加速，为县域投融资服务的发展提供了新的发展空间和机会。根据当地的现实，县投融资平台在当地的发展中起到了很大的推动作用，尤其是安置房建设、民生领域的基建建设，乃至在产业转型方面都起到了重要的推动作用。因此，为了适应新时代的要求，我国的政府投资和金融机构必须进行相应的转变和发展。县级投融资平台公司受影响随着中央政府继续加强对地方政府债务的监督，并发布相关文件，这些文件要求加强对地方投融资平台公司的监督。其中，发债条件变得越来越严格，发债项目的范围也更加有环球市场 /经济视野有限，少数省级平台公司受这一政策的影响相对较小。但对县级平台公司的影响较大，导致许多未经批准的融资项目被暂停，已批准的项目在资本市场找不到融资，导致已批准的项目到期或申请延期的尴尬局面。县级投融资平台公司是国有独资公司，由县政府投资控股，要履行公共融资职能，主要从事土地整理开发，基础设施建设等。日常运作和管理相对行政化，在这个过程中没有独立的决策权，工作基本采用行政机构的运作模式，这严重阻碍了公司的效率和未来的进一步发展。在新的《预算法》中，县级地方政府不允许举债，更不允许直接融资。由于县级投融资平台公司履行了地方政府基础设施建设的职能，而基础设施建设需要资金支持，县政府在这种情况下会通过县级投融资平台公司举债。目前县级投融资平台公司与县政府、县财政部门合作，在承担政府债务偿还责任方面存在模糊性。按道理来说，县财政部门理应承担公益性项目的配套建设资金，但财政不愿意承担债务，最后直接将项目交给县级投融资平台公司建设，项目资金的到位时间不一定准时。这样一来，反而又造成县级投融资平台公司间接地承担了债务偿还的责任，导致县级投融资平台公司债务增长过快。
县级投融资平台公司就其规模和性质而言，相当于一个具有独立法人资格的企业实体，但县级投融资平台公司的主要管理人员是由政府或组织部门直接任命的，其结果是县级投融资平台公司不能有效地执行商业决策。政府有权控制与县级投融资平台公司有关的事项，并对县级投融资平台公司有关的事项作出决定。政府部门看问题的角度与公司不同，如果决策失误，就会影响到县级投融资平台公司的正常运作和管理，导致各种问题，如资本回报的延迟或资金投资的不当。这导致责任方和利益方之间出现严重裂痕，利益分配不明确，县级投融资平台公司职能被异化。同时，过多的公益性项目建设导致了县级投融资平台公司的财务困难和经营利润的持续下降。另外，在内部控制方面，县级投融资平台公司没有相对健全的内部控制体系，没有建立和完善投融资管理的相关制度，即使存在风险也不知道如何有效解决。县级投融资平台公司的建设项目没有按规定分类，只有融资和偿债协议，贷款期限与项目建设周期不对应，融资金额与实际需求金额不同。薪酬结构不合理是因为县级投融资平台公司领导班子的主要成员都是由政府或组织部门任命的，领导班子成员的身份是公务员或事业编制人员。这样一来，县级投融资平台公司在经营决策中，班子成员考虑的问题比较复杂，一件小事都要向政府领导汇报，没有时间概念。同样的事情在民营企业决策中一次就能拍板，而县级投融资平台公司通过层层报告，严重影响了县级投融资平台公司的管理 效率和经营效益。县级投融资平台公司员工的工资结构不合理，有的参照事业单位的标准，有的参照固定工资标准。由于领导班子成员的工资由财务部门支付，县级投融资平台公司招聘人员的工资通常不能超过领导班子的工资。这样一来，使得县级投融资平台公司无法招聘到真正的高端人才，县级投融资平台公司的发展受阻。国家出台的相关文件，加强了对县级投融资平台公司的管理，降低了金融风险。县级投融资平台公司必须实行名单制管理。县政府不得签发承诺书、担保书和其他相关协议，更不得承担偿债责任。县级投融资平台公司必须承诺不再承担政府融资职能，不能增加政府债务，只能通过其他正常渠道举债并承担偿债责任。那么这种情况下县政府就不能保证县级投融资平台公司的发展，由此可见，县级投融资平台公司发展空间有限，很难维持借新债还旧债的发展模式，当前必须转型。县级投融资平台公司的资金主要投资于基础设施建设，期限长，收益低，投资方式相对简单。由于受地理环境、地方经济和产业结构等因素的影响，优质项目较少，很多项目不具备收益性，加之国家对县级投融资平台公司投资风险的控制，县级投融资平台公司的投资渠道非常有限。虽然有些县级投融资平台公司与有实力的投资公司合作，参与创建产业等，但在国家层面上，这仍是一个不可行的事情。减少以“高额举债和透支未来”的方式进行超前基建的同时，有序推进存量隐性债务的化解，对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还；对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。同时可以考虑通过特殊再融资债券等方式进行债务置换，以降低利息负担，优化期限结构。非公益性的建设项目，由于经营收入可观，可以由县级投融资平台公司来支持。对于公益性和非公益性的建设项目，可以根据项目收益的大小进行划分，有项目收益的，由县级投融资平台公司支持，没有项目收益的，由政府部门支持，县级投融资平台公司可以采用债券的形式进行融资。第二，打破地方政府隐性担保，促进隐性债务问责常态化。要落实地方党政同责，对违法违规举债融资严肃追责问责，将责任落实到位，促进隐性债务问责常态化，形成系统性、法制化、信息化的隐性债务问责机制，切断隐性担保的体制根源。坚持不发生重大债务风险的底线，遵循市场化和法治化原则，统筹做好重大风险防范化解工作，处理好稳增长和防风险的关系，避免在处置隐性债务风险过程中引发次生财政金融风险。一是加快打造多元化业务板块，发展非公益性市场项目。融资平台可根据自身优势和现实条件，积极参与能源领域、养老产业和金融服务等领域的市场化项目，用市场化业务所增加的收入反哺公益性项目建设，提升自身造血能力，缓解长期积压的债务偿付压力。二是依据行业特性和业务范围，合理发展股权多样化，鼓励社会资本积极参与融资平台的市场化转型，帮助融资平台增强市场化发展活力。三是鼓励融资平台跨区域投资，打破业务活动的行政壁垒。完善融资平台参与市场竞争的机制，通过跨区域的资源和市场整合，摘掉融资平台“本地性”标签，促使其成长为具有市场竞争力的地方国有企业。市场化水平较高、财政状况相对较好的东部地区，应加速融资平台转型进程，使其尽快发展成为现代地方国有企业。对于其他地区的融资平台，应采取分阶段推进转型的策略，借助特殊再融资专项债、公共基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式化解存量债务，不断培育其市场化经营和可持续发展能力。县级及以下融资平台可借鉴国有企业改革模式，形成“1+N”（1家市级融资平台带动N家县级及以下融资平台）的发展模式，抓住大力推进县域经济发展和乡村振兴等机遇，吸收市级优质融资平台转型经验，大力开拓特色优势业务，增强自身的市场生存和发展能力。县级投融资平台公司在地方经济的发展中发挥着关键作用。因此，在新的环境下，县级投融资平台公司需要转型，必须明确分配县级政府和县级投融资平台公司的债务责任。转变职能，建立健全县级投融资平台公司的治理结构，促进健康持续发展。综上所述，县域投资公司的转型发展是一个系统工程，从负债经营到公司经营、从资产经营到资金经营、从理念到经营方式，都是实现县域投资公司转型的必然选择。改革是最大的受益者，必须勇于变革，建立问题观念，注重创新，注重问题，探索符合社会主义市场经济规律的发展之路。
