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国有建设用地是国家所有，即全民所有的建设用地。根据《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等规定，国有建设用地所有权人为全民、国家，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。报经有批准权的人民政府批准，市县自然资源部门以国有建设用地所有权代表的身份，按照供地具体方式，签署或签订国有建设用地使用权划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同、国有建设用地租赁合同或国有建设用地使用权作价出资或入股合同等，将相应国有建设用地提供给使用者使用。这里，供地主体是经授权的国有建设用地所有权人代表——市县自然资源部门，供地方式包括：国有建设用地使用权划拨、出让、作价出资、入股，以及国有建设用地租赁，当然，对于城市道路、公园、广场等公共用地，因公共用地没有具体的使用者，一般采用批准使用方式用于建设相应公共项目，建设用地使用权是通过所有权人签署或签订的决定书、合同等设定，相关内容涉及《宪法》第10条，《土地管理法》第2、9、10、44、52、53、54、56、57条，《土地管理法实施条例》第16、17、18条等。
也就是说，国有建设用地供应时，市县自然资源部门是以土地所有权代表的身份进行供地，包括发布公告、组织供地、签署或签订决定书、合同等。在供地环节，市县自然资源部门是以所有者代表身份而非管理者身份成为供地主体的，这也是自然资源部门设立权益机构的原因所在。
集体建设用地与国有建设用地的所有权人是明显不同的，其所有者是集体，具体而言集体建设用地所有权人可以是村农民集体、分属村内两个以上农民集体经济组织的农村集体经济组织或乡（镇）农民集体所有，即“三级所有、队为基础”。经市县自然资源部门审核并报市县人民政府批准，集体建设用地所有权人可以通过出让、出租、联营、入股、批准使用等方式交由单位或者个人使用，或用于乡（镇）村公共设施、公益事业建设，村民宅基地等。相关内容涉及《宪法》第10条、《土地管理法》第2、9、10、11、59、60、61、62、63、64条、《土地管理法实施条例》第33-43条等。因此，和国有建设用地不同，集体建设用地的供地主体不是市县自然资源部门，而是其所有者，即相应的农民集体经济组织，市县自然资源部门的审核与市县人民政府的审批，是以管理者的身份履行用地监管，而非以产权人身份供地。实际上，《土地管理法》第60、63条、《土地管理法实施条例》第40、41、42条也正是这样明确的：集体建设用地供应，集体经济组织以土地所有权人身份，履行用地报批、组织供应，谈判协商或招拍挂、签署或签订出让、出租、联营、入股合同，设立集体建设用地使用权等；使用者履行合同、办理不动产登记，取得集体建设用地使用权。