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1、ABO模式定义
ABO模式，即授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)，是基础设施投融资、建设、运营的一种创新模式，目前官方对其并无规范性的概念界定。
2016年北京市交通委员会与京投公司的授权合作，创造性地提出采用ABO模式，这是ABO模式横空出世的里程碑事件。京投ABO模式是由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。政府履行监督管理、规则制定和绩效考核等职责，同时每年向京投公司支付295亿元（建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元）授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。
每一条线路都独立注册线路公司，资本金占比40%，其余60%的外部融资方式大概有以下几种，一是股权融资，包括股权信托类相关品种；二是债权融资，包括银行贷款、传统债项等品种；三是混合性融资，包括PPP、BT等市场化融资、以及租赁和保险等品种；四是创新阶段，比如境外融资等。回报机制包括政府授权经营服务费、地铁运营收入。
综上，本文认为ABO模式是指政府授权属地国有企业作为项目业主，由该企业整合资源，负责项目的投融资、建设、运营，政府制定绩效考核规则，并据此向该企业支付服务费，满足其资金需求的模式，从最初的ABO模式来看，授权的是某一类型的整体项目，而非单个项目。
2、ABO模式本质
由于国家层面并未明确立法或出台相应的政策，因此ABO模式的本质尚存争议，金永祥认为“ABO模式可归结为特许经营但不一定是PPP,政府只要求最终效果而不关心具体模式”；张燎认为“ABO模式解决的是本地政府和属地企业的政企分开及契约化管理，并非特许经营，更非PPP变种”；张宇认为“ABO模式不是PPP模式，可归类为公建公营，也未违反财政部关于采用购买服务违规融资的相关规定，是城投市场化转型的重要举措，但也要充分评估属地城投公司的经营管理能力，防止以ABO模式违规融资，变相增加政府性债务”。
参照中华人民共和国财政部令第102号《政府购买服务管理办法》第二条规定，京投ABO模式看似符合政府购买服务的某些特性，但政府购买服务合同履行期限一般不超过1年，在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，期限不超过3年。因此，本文认为授权经营服务费更趋向于特定目标的政府补助，而非仅仅提供轨道交通服务的对价，其实质类似于特许经营，但又非完全的特许经营模式。
总之，ABO模式属于政府购买服务还是国有资产授权特许经营或者其他领域尚存争议，待后续相关政策明确。本文旨在探讨ABO模式和市场拓展过程中出现的变异型ABO模式。
ABO模式产生的背景
1、地方政府融资平台市场化改革
2009年，为应对金融危机，地方政府组建投融资平台公司，以拓宽政府投资项目的融资渠道，加大政府投资力度。随着地方政府隐性债务规模扩大，为防范化解地方政府隐性债务风险，2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，这明确了平台公司剥离政府融资职能、市场化改革的发展方向。实施ABO模式，政府作为市场化主体的“规则制定者”、“监管者”和“绩效考核者”，减少对微观事务的直接参与，而充分发挥市场作用，由平台公司作为公共服务的提供者，以此实现“政企分离”、“政事分离”。平台公司从“单一的融资平台”转变为“市场资源的整合者”，这符合平台公司市场化改革的方向。
2、政府融资渠道收窄后的创新之举
基础设施建设项目投资额较大，在监管机构切断政府直接融资、平台公司代融资渠道后，地方政府融资渠道收窄，基础设施建设产生巨大的资金缺口。在防范和化解地方政府隐性债务风险的背景下，必须寻求控制地方政府债务风险和加强基础设施建设领域补短板的两全之策。在ABO模式中，一方面平台公司整合投融资、建设、运营资源，更高效地组织基础设施建设工作，另一方面政府通过制定绩效考核的方式为平台公司的综合服务付费，实现地方政府和平台公司之间的债务隔离，打破政府对平台公司债务的刚性兑付，从而在一定程度上控制地方政府隐性债务风险，实现财政收入分期支付和基础设施投资额巨大之间的调和。
3、部分地方政府认为ABO模式是对PPP模式的补充
财金〔2019〕10号文规定“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”。根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2020年半年报》显示，全国已有713个行政区财承占比高于7%预警线，对于这些行政区，可以采用PPP模式实施的空间缩小。再基于财金〔2019〕10号文对PPP项目的基本要求、不合规的F+EPC模式和EPC+O模式涉嫌违反《政府投资条例》，ABO模式才再次进入政府视野，部分政府认为ABO模式可以作为PPP模式的补充。
ABO模式与PPP模式的区别
1、程序不同
PPP模式已经形成规范的组织程序，需严格履行项目识别、准备、采购、执行、移交等程序，按规范编制“两评一案”，政府支出责任不超过一般公共预算支出的10%等；而ABO模式尚处于创新阶段，政府未出台有关法律法规文件，没有上述要求，在程序上相较于PPP模式更加简化，这是ABO模式的优势，也是急于上马项目的政府直接或间接采用ABO模式的原因。
2、角色不同
在ABO模式中，政府将项目的投融资、建设、运营工作授权属地国有企业执行，政府方只负责规则制定、绩效考核，为实现政企债务隔离，若平台公司作为被授权单位，须剥离政府融资职能，于是这类平台公司角色从PPP模式中的社会投资人转变为ABO模式的业主方，独立自主整合资源以推动项目运行。
ABO模式的运用
1、ABO模式的运作结构
在中国，公司型基金当前存在“双重征税”、发行上市严格受限、投资路径不符合我国现行法律法规等多个难题，故现阶段暂不对公司型REITs模式进行讨论。
（1）运作结构一
政府授权属地国有企业作为项目业主，由属地国有企业整体负责项目的投融资、建设、运营等工作。属地国有企业通过公开招标的方式选择建设单位，由建设单位负责项目的施工；再通过公开招标的方式选择运营单位，在项目完工后负责项目的运营工作。政府根据授权协议的约定对属地国有企业进行考核并支付授权经营服务费。
在该模式下，授权主体是县级、市级或以上的地方政府。被授权主体的身份一直是讨论的议题，本文认为被授权主体应该是具备较强融资能力、在特定领域有丰富的市场优势和运营经验、自身信用评级在AA+及以上或AA但具备较好资产抵押的属地国有企业，包括公告脱帽的平台公司，属地国有企业获得授权后，可自行建设或另行发包建设。属地国有企业通过项目的运营收入、政府支付的授权经营服务费以及自身的企业信用向金融机构融资。属地国有企业同样可以自行运营或通过公开招标方式选择运营单位，运营单位通过运营协议约定获取相应的回报。
由此可见，ABO模式适合具有强自身造血功能且经营性现金流稳定的经营性或准经营性项目，实现项目正外部性内部化。
（2）运作结构二
政府授权属地国有企业作为项目业主并通过公开招标的方式选择社会投资人，属地国有企业与社会投资人合资成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设以及运营工作。政府根据授权协议的约定对属地国有企业进行考核并支付授权经营服务费，属地国有企业根据与社会投资人的协议向项目公司支付运营补贴。
在该模式下，项目公司整体负责项目的运作，运营收入由项目公司收取，项目公司通过项目的运营收入、属地国有企业支付的运营补贴以及各股东的增信措施（或有）等向金融机构融资。很多论文将该模式认定为PPP模式，本文不完全赞同，本文认为区别在于属地平台公司在该模式下的角色类似于政府方出资代表，但它又是ABO模式政府直接支付授权经营服务费的主体，类似PPP模式中的实施机构角色。
2、变异型ABO模式——片区开发ABO模式
由于ABO模式的横空出世，部分地方政府为了加大基础设施项目的建设，开始寻求新的发展机会，在此基础上，ABO模式发生了变异，从而衍化成了片区开发ABO模式。
以某片区开发项目为例，初步实施模式如下：
（1）运作模式
项目由人民政府授权园区管委会作为执行机构，授权属地国有企业综合开发权，由属地国有企业负责选择合作方并成立合资公司。
合资公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营以及招商等工作。在片区增量财政实现后（主要为土地出让金留存收入），由园区管委会通过成本补贴、招商引资奖励等多种形式对属地国有企业进行补贴，属地国有企业再将相关费用支付给合资公司。
（2）合作期限
项目合作期限约20年。
（3）回报机制
该模式的回报机制包括两个方面。
第一方面，由当地财政部门以及园区管委会配合制定《片区开发补贴与奖励办法》，在片区实现增量财政收入后，当地财政部门根据上述奖励办法给予属地国有企业投资补贴或奖励资金。
第二方面，属地国有企业支付给合资公司的费用主要包括三个部分，分别是基础设施建设、招商引资以及项目运营维护。上述三个部分均按照“成本+回报”的模式实施，即每年对投入的费用进行审计，在片区实现增量收入后按照一定的投资回报率进行支付。
针对项目运营维护方面，未来会加入一些商业元素，合资公司需负责片区内商业设施的运营管理（商铺、停车场等），与之对应的运营收入将纳入合资公司的考核范围。
3、存在的问题分析
通过上述案例可知， ABO模式和变异型ABO模式存在如下问题：
（1）直接授权是否具备合规性问题
在ABO模式中，授权关系的确定一直以来都极具争议性，但一直没有明确的定论。有的观点认为ABO模式下政府与属地国有企业之间的合作区别于通过竞争性程序选定社会资本方的“公私合作”模式，应视为一种约定俗成的“公公合作”模式 ，这相较于国发42号文之前的“直接指定”、“政企不分”相比已是一大进步。
本文认为根据《中华人民共和国政府采购法》第二条、第二十六条规定，ABO模式属于政府采购行为，应该按照法定采购方式选择授权国有企业作为项目业主，若未通过竞争性程序选择授权单位，存在因程序不合法、不合规而导致授权协议面临无效的可能性。
（2）ABO模式到底是购买服务还是购买工程
根据协议描述政府购买的是属地国有企业提供的服务，并支付授权经营服务费。理论上，不论是新建地铁还是片区开发都是为了给政府提供良好公共基础设施服务，新建地铁或片区所形成的资产归属于京投公司或某属地国有企业名下，其实操层面强调的是整体服务，但合作内容却包含大量的建设工程，从产出的角度来看，本文认为政府采购的既包含服务，也包含工程。
（3）ABO模式是否涉及隐性负债
政府举债一般包括直接举债和间接举债，直接举债在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)第四条中明确“健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。间接举债包括PPP模式，也包括BT模式、政府兜底承诺等，但后两者属于违规举债行为。而ABO模式政府的授权经营服务费若未先有预算再采购或未事先经过财政承受能力论证，政府的支出责任将无法有效预期，存在形成地方隐性债务的风险。
在片区开发ABO模式案例中，尽管投资回报来源于增量财政收入，而且支付金额会根据绩效考核结果浮动，但穿透来看，投资回报均源自土地出让后的留存收入，有违财综〔2016〕4号文“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。因此，本文认为项目具有最终支付义务，不论其支付路径和方式，但凡未纳入预算，从严格意义上来说依然存在政府隐性债务的风险。
ABO模式融资情况分析
1、合规性
从融资角度来看，重点关注项目是否涉及政府隐性负债和项目本身是否具有经营性收入的问题。为在一定程度上规避该问题，可以从建设内容包装以及投资回报支付渠道方面进行优化。
建设内容包装：在项目的建设内容中尽可能增加一些具有经营性收入的子项更能满足银行的合规性要求。
投资回报支付渠道：社会投资人的投资回报应由政府授权的国有企业支付。对于社会投资人而言，其合作的对象仅限于授权的国有企业，尽可能避免与政府直接产生关系。
上述方式不能完全规避政府隐性负债的风险，只能在一定程度上进行隔离。
2、项目贷款期限
一般情况下采用ABO模式的项目合作周期都较长，因此社会投资人也希望银行能提供匹配项目合作期限的融资产品。据了解，银行在匹配固定资产贷款产品时主要看项目业主（项目合法合规文件的批复对象），在不成立项目公司的情况下，属地国有企业作为项目业主，以其主体进行融资，银行会根据其评估的项目自身经营性现金流额度匹配固定资产贷款额度和期限。在成立项目公司的情况下，若以项目公司作为主体进行融资，则需要属地国有企业将项目的批复文件等转移到项目公司，包括四证，使项目公司变为贷款主体，从而匹配相应的贷款产品，满足项目融资需求。
3、项目还款来源
在ABO模式中，项目的还款资金主要来源于两个方面，一方面是政府支付的授权经营服务费，另一方面是项目自身所具备的经营性现金流。项目本身所具备的经营性现金流非常重要，银行可以将该部分经营性现金流认定为项目合规的还款来源并匹配相应的贷款，但通常该类项目中合理的经营性现金流占比较小，匹配的贷款无法全额覆盖项目融资所需资金，社会投资人需要加大资本金投入。
4、项目增信措施
一般情况下若ABO模式的合作周期较长，合作期内政府支付的授权经营服务费存在隐性债务风险，项目自身经营性现金流不确定性风险较大，为确保资金的安全，银行通常会要求社会投资人或项目业主提供增信措施。
案例分析—XXX公路项目（一期）
1、项目概况
本项目于2017年10月招标实施。建设内容为独竹至隆盛公路等共11个子项目。项目总投资为24.08亿元，建设为3年，运营期限公开信息未披露。
2、运作模式
本项目按照ABO模式组织实施，人民政府授权交通运输局为项目实施机构，实施机构通过公开招标选定社会投资人，并由社会投资人与人民政府签订《XXX公路项目（一期）投资协议》，履行本项目的项目业主职责。社会投资人在全额出资组建项目公司，由项目公司通过和市政府、有关县（市）政府另行签订《XXX公路项目（一期）授权合作协议》合同，全面继承社会投资人在合同项下的权利和义务，承担本项目融资、建设、运营养护等职能,政府按照协议中的支付授权费用的规定，在运营养护期每年按时支付一定的服务费用，合作期满后，社会投资人将该项目无偿移交给政府指定机构。
3、模式分析
（1）授权问题
相对于其他ABO模式，其授权程序采用了竞争性流程，规避了因程序问题导致授权协议面临无效的可能性。
（2）隐性债务问题
根据本项目运作模式描述，项目公司通过政府付费获得其建设投资、运营维护费用及合理回报，项目公司收入来源于政府付费，但并没有明确政府付费的资金是否纳入财政预算，存在隐性债务的风险。而纯政府付费的项目违背了ABO模式的初衷，仅仅是借壳做项目而已，属于变异型ABO模式。
研究结论及操作建议
ABO模式在项目方案策划阶段，可以根据项目具体情况、当地政府经济实力、社会投资人风险偏好等因素进行设计，使方案能够更契合各方的诉求，以便推动项目顺利实施。无论项目按照结构一还是结构二进行运作，还是按照变异型ABO模式运作，项目本身的合法合规性设计至关重要，因此，建议如下：
1、政府出台相关政策文件支持
与PPP模式相比，ABO模式没有相关政策文件支撑，前期论证工作不明确，操作流程不清楚，在没有国家层面明确的政策规定下，不合规的操作将无法规避地方政府违规举债的风险。因此，政府上层政策文件的出台尤其重要，通过政府出台具备一定层级有效力的政策文件予以确认，保障ABO模式的顺利实施。
2、充分配置资源，重视项目经营性包装
对于采用ABO模式的项目而言，在国家未出台相关支持政策以前，项目自身的造血功能在很大程度上决定项目的吸引力以及社会投资人的融资，因此建议在项目中装入一些具有合理经营收入的子项目，将项目打造成为具有强自身造血功能且经营性现金流稳定的经营性或准经营性项目。
3、被授权单位的选择增加竞争性采购程序
综上分析，项目属地国有企业作为被授权单位，没有采购程序的授权行为能否真正实现公平性、公开性和公正性存在很大疑问，具备同等资源整合能力的国有企业，政府如何进行甄别和筛选，标准是什么，为什么会授权其中一家国有企业作为业主方，都存在诟病。因此，建议政府通过竞争性采购程序选择被授权单位，再通过协议或相关授权书确认其业主的角色和责权利。被授权单位若为平台公司，需明确已剥离政府融资职能，建立现代企业制度，彻底实现市场化运营转型。
4、授权经营服务费纳入中长期预算管理
本文认为授权经营服务费是基于特定目标的政府补助，而非对提供特定目标服务的对价，而政府购买服务的项目期限最多不超过3年，但对于ABO模式，一个关键环节在于O（运营），虽然运营期限并未具体明确多少年，但若低于3年，则O将没有意义。因此，针对财政支出责任，需事先完成类似财政承受能力论证的全面评估，确定财政是否有能力和余力支付，若具备条件，根据政府出台相应的政策支撑，将依法纳入中长期预算管理，防止产生政府隐性负债。
5、注重对被授权单位实施建设运营的绩效考核
在ABO模式中，政府授权属地国有企业是为了更好的实施项目，确保项目的效益最大化。因此在授权协议中应当设置合理的绩效考核指标，一方面是为了避免授权经营服务费出现固定回报的现象，另一方面是为了促进被授权单位能够更加重视项目的建设和运营工作，为后续实施提供更好的服务。
5、充分利用专项债政策，将ABO模式与专项债结合
自中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》以来，专项债几乎成为最炙手可热解决资金问题的方式。2019年专项债品种中，发行规模排前三的分别是土地储备（320亿）、再融资（255亿）、棚户区改造（170亿），而2020年开始至3月底专项债品种中，发行规模排前三的变为城乡基础设施（222亿）、工业园区建设（124亿）、生态环保建设（70亿）。
四川省专项债发行范围从土地储备、棚户区改造、收费公路和综合管廊扩大到生态环保、旅游扶贫、文化旅游、学校医院建设等，专项债期限变为三年期、五年期、七年期、十年期、十五年期、二十年期、三十年期。
四川省2019年专项债平均利率约3.6%，最低低至2.97%。从降低总成本角度考虑，专项债+ABO模式所产生的成本远低于PPP项目或ABO项目的融资成本。因此，建议充分利用专项债政策，将ABO模式与专项债结合，把项目切块化，使具有经营性收入且纳入政府性基金或专项收入的项目申请专项债，剩余部分项目采用ABO模式实施。同时，专项债也可以作为项目资本金进入，或置换债务性资金。