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2023年末，一大批重大政策文件密集出台。2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部115号文《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。2023年12月27日，生态环境部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅、中国人民银行办公厅、国家金融监督管理总局办公厅印发《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称“《实施导则》”）。两个文件均强调不得新增地方政府隐性债务，鼓励社会资本积极参与项目实施，限制或禁止政府资金对项目的支持。本文通过EOD项目《实施导则》新规的分析，探讨政府资金与EOD项目的关系问题。
有人会说，还探讨政府资金与EOD项目的关系？还用探讨么？《实施导则》新规已经明确规定了EOD项目不得含有政府资金投入。那么是否如此呢？是的，规定原文确实是这么表述的。但EOD项目中就不能有任何政府资金么？这是本文探讨的问题，我们先看看《实施导则》原文是怎么说的吧。
一、《实施导则》关于政府资金的相关规定
《实施导则》中涉及政府资金的规定一共有三处。
1.《实施导则》第12条规定，“开展项目资金平衡分析,明确项目建设内容及运营方案,估算项目投资、运营费用、营业收入等,分析项目现金流入和流出情况,评价项目的财务盈利能力、债务清偿能力、财务持续能力等。根据分析结果对项目边界与内容进行优化调整,确保不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡。”
该条款强调的是不依靠政府资金投入即可实现EOD项目资金自平衡。
2.《实施导则》中的编制指南里，在资金筹措部分规定，“明确资金来源及构成、项目资本金筹集方式和比例、项目融资来源及渠道。相关要求:①不得含有政府资金投入,包括中央财政资金、地方财政资金等。以政府资金实施的内容,不纳入项目范围,确保项目为企业投资项目。②不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。”
该条款的意思是，EOD项目总投资中不能含有任何政府资金投入，如果有使用政府资金投入的部分项目，该部分不纳入EOD项目中。
3.《实施导则》中的编制指南里，在财务分析与结论部分规定，“③确保不依靠政府资金投入实现项目资金自平衡。项目资金无法平衡的情况下,应根据项目实际情况优化调整项目内容,降低项目投资和成本。”
该条款与《实施导则》第12条强调的内容是一致的。
请注意，该三条关于政府资金内容均强调的是政府资金投入，那么对“投入”如何进行理解？一个项目的生命周期中涉及资金的地方包括：1项目的总投资，也就是资金筹措；2项目的各种成本；3项目运营期产生的收益。项目的总投资肯定属于投入，这一部分按照《实施导则》规定肯定不能含有政府资金。但是项目的收益中如果含政府资金（如各类奖补资金），对项目实施主体而言属于收益，对政府来说是否属于对项目的投入？
二、政府资金与EOD项目关系的探讨
举个例子，某地政府为贯彻上级政府政策精神，促进当地产业发展，出台了《XX县2023年草原生态保护补助奖励政策实施方案》。该方案内容规定的补助资金来源是省市财政资金；补助对象是新型生产经营主体、种植基地(合作社)、生产加工主体；补助方式是采取“先建后补”方式，由项目单位先行筹集资金建设，待项目验收合格后兑现补助资金；补助内容和标准是，产业发展补助每亩补贴XX元、场建设补助每米补贴XX元每头补贴XX元、设备购置补助、贷款贴息补助等。
假设，在当地EOD项目谋划包装中，纳入EOD项目范围的产业项目完全符合前述生态保护补助奖励政策，且该政策不是为了EOD项目专门出台的，而是针对当地政府管辖范围内所有市场主体，具有普适性。该产业项目应当按照政策规定取得相应的补助资金，但由于《实施导则》“不得有政府资金投入”的限制，那这一类的收益就不能够由EOD项目实施主体取得么？EOD项目实施主体取得了该部分补助资金，就属于政府资金投入？
从逻辑关系上来讲，生态环境依赖型等产业项目本身的收益是不足的不稳定的，再去弥补属于政府事权的生态治理投资，更难发展产业。如果收益充足，则不需要政府出台补贴政策来鼓励相应的产业发展。有一句话是怎么说的了，“资本如果有百分之五十的利润,它就会铤而走险；如果有百分之百的利润,它就敢践踏人间一切法律；如果有百分之三百的利润,它就敢犯下任何罪行,甚至被绞死！”
有人会说那就包装生态环境敏感型产业项目、人才聚集型产业项目，这类项目利润率高收益充足。我们来看无论6号文中规定的八大入库范围，还是《实施导则》第七条规定的生态环境治理内容，均与该两类项目鲜有重合的地方，EOD项目要求的关联性受限。数字经济、洁净医药、精密仪器、高新技术创新创业产业项目均强调区位优势、物流便利、人才可流动等因素，只有一、二线城市才满足这类条件，对人才有吸引力，三四线城市如何发展该类产业？无收益充足的产业如何反哺生态治理的投入？也许《实施导则》政策制定者会说，其已经在《实施导则》明确规定了，EOD项目要优先关联性和资金平衡，再考虑生态治理的系统性和完整性，也就是通过少对生态治理的少投入来达到项目自平衡。但是这还是无法解决项目本身就收益少，需要政府采取资金措施刺激来发展产业的问题。
另外，《实施导则》规定，EOD项目是以企业投资项目进行整体立项。而在《政府投资条例》中规定，政府投资资金对企业投资项目可以采取投资补助、贷款贴息的方式安排。《实施导则》肯定是贯彻防止新增地方政府隐性债务的精神，吸取过去PPP项目实施过程中的教训，担心EOD项目包装采用大量政府投入（政府付费）、补贴（可行性缺口补助）。但是上述EOD项目中冲突问题是存在的，一刀切的方式值得商榷。
也有一种可能，《实施导则》的政策制定者对“投入”两个字理解的内涵是仅限定于对项目投资是属于政府投入，项目收益中政府补助不算投入。但是项目是需要融资的、项目实施是需要评审监督的，政策用词不明的情况下，政策适用者（金融机构、行政监督部门）是按各自理解实践的。
三、EOD项目合同中的“相应奖励”是什么？
《实施导则》第十九条规定，“依法依规确定项目实施主体后,项目组织主体与实施主体签订EOD项目合同。合同应重点约定项目生态环境治理目标及责任、运营维护质量和标准、项目效果评估与监督管理方式、相应的奖励和惩罚条款等。合同中不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项。”
《实施导则》未对相应的奖励进行明确，那是否可为政府奖补资金？还是其他的政策性优惠措施？
在EOD项目中，生态环境质量改善目标应以定量目标为主，为了考核实施主体在治理过程中是否达到标准而采取一定资金奖励，那算不算政府资金投入？如果无奖励仅有惩罚，那奖惩不平衡，很难促进EOD项目发展。
四、建议
总体上来说《实施导则》对全国EOD项目实施有进一步的指导性作用，进一步明确了两类主体内涵，明确了生态治理内容标准和产业内容等，但尚有用词内涵不明等相关问题。
建议，对本文讨论的政府资金“投入”的内涵进一步明确，另外矿产资源交易收益如何适用自然资规[2019]6号，保障承担修复工程的社会投资主体合理收益问题，亦需要进一步明确。